18+
понедельник, 25 сентября

Оставьте деньги в покое

Почему США и ООН не могут перекрыть каналы финансирования террористов

  
2747
Оставьте деньги в покое
Фото: AP/TASS

В первые дни «войны против терроризма» президент Джордж Буш подписал указ № 13224. Предполагалось, что документ, датированный 23 сентября 2001 г., нанесет удар по финансовому потенциалу «Аль-Каиды» * путем «запрета на проведение транзакций» с лицами и организациями, подозреваемыми в террористической деятельности, пишет украинский еженедельник «2000».

Пятью днями позже Совбез ООН последовал примеру Вашингтона, призвав все государства к «предотвращению и подавлению практики финансирования терроризма».

С тех пор минуло более 15 лет, а война против финансирования террористов все никак не увенчается успехом. Сегодня количество террористических организаций бьет все рекорды, да и денег у них гораздо больше. В 2015 г., по данным аналитиков Ernst Young и исследователей Королевского колледжа Лондона, бюджет самопровозглашенного Исламского государства достигал $ 1,7 млрд., а ИГИЛ** завоевал статус богатейшей террористической группировки мира. При этом по состоянию на 2015 г. общая сумма замороженных активов террористов планеты не достигла и $ 60 млн. Лишь трем государствам — Израилю, Саудовской Аравии и США — удалось конфисковать более чем по $ 1 млн.

Многие годы правительства разных стран активно стремятся лишить террористов доступа к глобальной финансовой системе, пребывая в уверенности, что террористическая деятельность требует серьезных затрат. Они составляют «черные списки», замораживают активы, принимают множество специальных законов ради предотвращения финансирования терроризма. В итоге убытки, исчисляемые миллиардами долларов, несет бюджетная сфера, бизнес и частные лица.

Вполне возможно, упомянутая активность действительно отбила у террористов желание пользоваться международной финансовой системой. Но удалось ли уменьшить масштаб террористической угрозы? Никаких свидетельств этому нет.

Проведение большинства терактов требует скромных сумм, а террористы пользуются широким спектром услуг по сбору средств и переводу денег в обход глобальной финансовой системы.

Правительствам пора прекратить искать иголку в стоге сена. Требуется полный пересмотр подхода к борьбе с финансированием терроризма: не стоит ограничиваться лишь финансовым сектором, пора разработать широкую стратегию действий, позволяющую задействовать дипломатию, вооруженные силы и правоохранительные органы. В ином случае государства будут и далее впустую тратить средства на стратегию, не способную обеспечить безопасность на многие годы вперед.

Деньги из ниоткуда

В 2014 г., через год после гибели 130 человек в Париже, французский министр финансов Мишель Сапен, выступая в ООН, перечислил основные источники финансирования терроризма: «торговля нефтью, предметами антиквариата и произведениями искусства, похищение людей ради выкупа, вымогательство, контрабанда, а также торговля живым товаром».

Министр не стал объяснять, как именно международное сообщество могло бы положить конец контрабанде нефти или предотвратить похищения: он лишь призвал к замораживанию финансовых активов, ужесточению практики проверок клиентов банками, совершенствованию финансовой разведки, а также к ужесточению законов, регулирующих оборот цифровых валют.

В словах француза нет ничего необычного: даже если чиновники и осознают, насколько многочисленны и разнообразны источники финансирования террористов, все их внимание практически всегда ограничивается лишь финансовой системой. Ярким примером типичного отношения к проблеме можно считать слова бывшего министра финансов США Джейкоба Лью, прозвучавшие в 2014 г. на заседании СБ ООН: американец пояснил — главная цель вовсе не в отъеме денег у террористов, а в «защите международной финансовой системы».

Подход оказался провальным по двум причинам. Во-первых, отыскать деньги террористов очень непросто. Нет сомнений в том, что лидеры «Аль-Каиды» и ИГИЛ не открывают банковские счета на свои фамилии, а их подчиненные и посредники, как правило, не фигурируют в официальных списках террористов, составляемых правительствами и международными организациями.

Банки, не имея информации о личностях террористов и их спонсоров, вынуждены скрупулезно изучать все подозрительные транзакции. Если же анализировать каждое, на первый взгляд, экономически необоснованное перечисление средств, банкам придется просматривать под микроскопом десятки миллионов транзакций ежедневно.

А учитывая дешевизну террористических атак (в Европе стоимость ни одной из них в последнее время не превышала $ 30 000), финансовым учреждениям необходимо контролировать бесчисленное количество перечислений, в которых фигурируют суммы до $ 1000.

Во-вторых, солидная часть средств террористов вообще никогда не поступает в глобальную финансовую систему. Банковскими услугами пользуется лишь мизерный процент населения таких стран-оплотов «Аль-Каиды» и ИГИЛ, как Афганистан, Ирак, Сомали, Сирия и Йемен. Тут даже в крупных сделках используют исключительно наличные.

Пристальное внимание к финансовому сектору не просто неэффективно: оно несет убытки и проблемы невинным людям и предприятиям. Следуя требованиям властей, финансовые институты «снижают степень риска» своих портфолио — отказываются от инвестиций и клиентов, предположительно способных оказывать поддержку террористам.

Не имея в своем распоряжении официально подтвержденных данных по конкретным частным лицам и компаниям, банки проводят проверки, используя открытые базы данных, к сожалению, изобилующие неточной и давно устаревшей информацией.

«Снижение степени рисков» на практике привело к фактическому исключению из глобальной финансовой системы целых государств — как правило, это беднейшие страны вроде Афганистана и Сомали. Закрываются банковские счета беженцев и благотворительных организаций, функционирующих в странах, где бушует гражданская война. Страдают даже жители Запада, имеющие родственные связи с гражданами т.н. «стран риска».

На Западе практически не осталось банков, готовых предложить услугу денежных переводов в Сомали — при этом почти 40% населения этой страны полностью зависит от поступлений из-за рубежа. В начале 2015 г. услугу перевода денег в Сомали отменил последний из американских банков, а американцы сомалийского происхождения в ответ организовали в Twitter кампанию под девизом #IFundFoodNotTerror («Я финансирую продовольствие, а не терроризм»).

Упомянутое «снижение рисков» не только оставляет людей без средств к существованию и лишает благотворительные организации возможности нормально работать, но и стимулирует бум популярности неофициальных (и никем не контролируемых) финансовых услуг. Мигранты на Западе для отправки средств на родину все чаще пользуются неформальными системами денежных переводов, а не местными банками.

В отличие от финансовых учреждений эти сети неподконтрольны регуляторным органам: они работают на доверии, не ведут систематического централизованного учета транзакций и не проводят полной идентификации клиентов. Иными словами, лишая террористов возможности пользоваться международной системой, мы непреднамеренно упрощаем их жизнь, позволяя безболезненно и анонимно переводить деньги по всему миру.

Прибыльный бизнес

Впрочем, ущербность нынешней стратегии перечисленными проблемами не ограничивается: само представление о характере финансирования терроризма глубоко ошибочно. Принято считать, что все террористические группировки используют некий типичный набор методов для пополнения казны. Сложно представить себе более вопиющее заблуждение.

Разные группы по-разному ведут свои финансовые дела. Более того, существенно отличаться могут даже методы ячеек, действующих, к примеру, в рамках единой транснациональной сети «Аль-Каида».

Достаточно вспомнить предположительное участие группы восточноафриканских сторонников джихада «аш-Шабаб» *** в торговле слоновой костью. Впервые об этом стало известно в 2013 г., а журналисты и эксперты принялись настойчиво требовать внесения браконьерства в перечень видов деятельности, обеспечивающих финансирование терроризма!

Отличились тогда и политики: бывший госсекретарь США Хиллари Клинтон потребовала объявить войну добытчикам слоновой кости… в рамках глобальной борьбы с терроризмом. На самом деле нет никаких оснований полагать, что ИГИЛ вдруг начнет забивать слонов в Ираке или Сирии. Понятно и то, что борьба с торговлей слоновой костью в регионах, не входящих в сферу влияния группировки «аш-Шабаб», победы над терроризмом не принесет.

Методы финансирования жизнедеятельности террористических группировок определяются тремя факторами. Первый — степень общественной поддержки организации. Так, если боевиков «Аль-Каиды» и ИГИЛ террористами называет практически весь мир, большинство остальных групп признаны преступниками лишь в некоторых странах, а вот другие государства таковыми их не считают. Все зависит от точки зрения: вот и террористов в определенных условиях именуют борцами за свободу.

К примеру, на Западе ХАМАС и «Хезболлу» признали террористическими организациями, зато эти структуры достаточно свободно чувствуют себя во многих странах арабского мира.

А группы, принимающие участие в гражданских войнах (когда обвинения в совершении различных зверств звучат в адрес обеих сторон), нередко финансируются за счет добровольных пожертвований людей, чьи интересы представляют. Они также получают финансовую поддержку от сочувствующих фондов и диаспор и даже от некоторых правительств. Существующая система регулирования финансового сектора просто не в состоянии перекрыть поступления из подобных источников: добиться этого можно лишь с помощью непрестанного политического давления, санкций и переговоров.

Второй фактор, определяющий выбор метода пополнения казны, — это умение террористов сращиваться с преступным миром. Группировки зачастую зарабатывают на контрабанде антиквариата, нефти, табачных изделий, контрафактных товаров, бриллиантов (и, да, слоновой кости тоже). Как правило, они пользуются уже существующими сетями злоумышленников и нередко сотрудничают с преступниками.

Не стоит забывать, что героин в Афганистане производят еще с 70-х гг., задолго до формирования движения «Талибан» ****, а практика варварского истребления слонов в Восточной Африке появилась до создания «аш-Шабаб» и явно сохранится и после разгрома этой группировки. А уж контрабандистские тропки в Ираке и Сирии, успешно существующие многие десятилетия, однозначно переживут ИГИЛ. По сути боевики зарабатывают именно на том, что пользуется популярностью в теневой экономике того или иного региона.

Третий фактор — это возможность использовать абсолютно законные источники доходов. В правительстве США изначально понимали — бен Ладен финансирует терроризм, но все источники его богатства (деньги семьи, а также средства, зарабатываемые строительными компаниями и аграрными предприятиями) исключительно легальны. Кстати, Ирландская республиканская партия в свое время открыла множество предприятий, в т. ч. отелей и служб такси: все они были официально зарегистрированы и исправно платили налоги, а вот полученные доходы группировка тратила на вооруженную борьбу.

Большие деньги — большие проблемы

Упомянутые методы сбора средств способны приносить солидные барыши, но подлинную революцию обеспечивает только одно — захват территории. До 2013 г. ИГ подавляющую часть доходов получало за счет рэкета, теневой экономики Ирака и — в меньшей степени — поступлений от иностранных доноров. Но в 2013-м и 2014 г. группировка оккупировала огромные территории восточной Сирии и северного Ирака. В середине 2014 г. в ИГИЛ объявили о создании халифата: на тот момент под контролем террористов оказалось от 6 до 8 млн. человек.

Казна группировки росла, словно на дрожжах. По оценкам Ernst Young, годовой бюджет ИГИЛ в 2014 г. взлетел до $ 1,9 млрд. (в 2013 г. он составлял лишь $ 500 млн.), причем 90% доходов принесли недавно захваченные территории. Боевики ИГИЛ грабили банки и торговые точки, экспроприировали собственность меньшинств и беженцев. Только захват Мосула, по данным аналитиков, принес террористам от $ 500 млн. до $ 1 млрд. Вот так мародерство и разграбление стало основным источником доходов группировки.

ИГИЛ (точно так же, как правительства Сирии и Ирака) собирает налоги, взимает пошлины, акцизы и различные сборы. Только в 2014 г. доходы ИГИЛ по этим статьям превысили $ 300 млн. Террористы также штрафуют жителей захваченных территорий и эксплуатируют природные ресурсы.

Несмотря на то, что ИГИЛ большую часть нефти расходует на собственные нужды, группировка поставляет энергоносители на территории соседних государств контрабандным путем. Торговля нефтью на пике активности — в конце 2014-го — начале 2015 г. — приносила группировке от $ 1 до $ 3 млн. в сутки.

Но расширение контролируемых территорий дорого обходилось боевикам. В итоге организация трансформировалась в квазигосударство — со всеми сопутствующими издержками. Контролируя бескрайние территории и огромное количество людей, террористы вынуждены содержать бюрократический аппарат.

Более того, пришлось создать и обещанную ими утопию. Возможности ограничивать траты только расходами на закупки оружия и содержание боевиков уже нет, и группировке приходится оплачивать функционирование школ, больниц и остальных объектов инфраструктуры, а также выплачивать зарплаты судьям, педагогам и даже дворникам. Создав псевдогосударство, террористы в довесок к дополнительным доходам получили новые статьи расходов.

И уже в 2016 г. эксперты FATF признали: «стратегия ИГИЛ зиждется на получении доходов с контролируемых группировкой территорий». При этом те же эксперты в своих рекомендациях предлагают сконцентрировать все усилия на том, как лишить группировку возможности «эксплуатировать потенциал официального сектора финансовых услуг». Но если у ИГИЛ нет явной потребности в международной финансовой системе, то эти рекомендации просто не имеют смысла!

И даже тот факт, что ресурсы ИГИЛ постепенно сокращаются (с $ 1,9 млрд. в 2014 г. до менее чем $ 1 млрд. в 2016 г.), объясняется в большей степени боевыми действиями, а не усилиями FATF. Так, к ноябрю 2016 г. группировка лишилась 62% процентов ранее захваченных территорий в Ираке и 30% контролируемых районов в Сирии. Сокращалась не только база налогообложения: боевики утратили контроль почти над 90% имевшихся в их распоряжении скважин. В итоге группировка лишается возможности получать доходы за счет грабежей, а нехватка средств не только подрывает военную мощь ИГИЛ, но и существенно снижает привлекательность ее идеологии.

Бюджетные теракты

Впрочем, падение доходов совершенно не мешает ИГИЛ и «Аль-Каиде» проводить или провоцировать террористические атаки на Западе. Теракты дешевы, а по данным Norwegian Defense Research Establishment, свыше 90% ячеек сторонников джихада в Европе в период с 1994-го по 2013 г. пользовались исключительно «собственными средствами» — накоплениями, социальными выплатами, личными кредитами или наживой за счет мелких преступлений.

Например, исполнителями январского теракта 2015 г. в редакции французского журнала Charlie Hebdo оказались мелкие сошки преступного мира, сколотившие группу прямо в тюрьме. По некоторым данным, один из них — Шериф Куаши — за 7 лет до теракта получил $ 20 000 от радикального имама из Йемена, но он, скорее всего, потратил эти деньги еще задолго до того, как начал планировать нападение на редакцию. Эти террористы финансировали свою акцию с помощью кредитов, оформленных по поддельным паспортам, а также за счет доходов от торговли наркотиками и контрафактными кроссовками. Им удалось собрать гораздо больше, чем требовалось: только кредиты принесли боевикам почти $ 40 000.

Авторы норвежского исследования также отмечают: свыше 40% всех терактов, совершенных в Европе сторонниками джихада в 1994—2013 гг., финансировались (хотя бы частично) за счет наживы от мелких преступлений. По данным федеральной полиции Германии, 75% из 669 немцев, вступивших в ряды исламских боевиков, имели хотя бы по одному приводу в полицию, а за плечами трети из них были реально отбытые сроки лишения свободы. А комиссар бельгийской полиции Брюсселя Ален Гриньяр вообще назвал ИГИЛ «разновидностью супербанды».

В ИГИЛ (в отличие от «Аль-Каиды», где все еще пытаются убеждать сторонников в необходимости собирать взрывные устройства прямо на дому) прекрасно понимают, что посеять страх и ужас можно без взрывчатки, без денег и даже без боевого опыта.

«Если появляется шанс уничтожить неверного американца или европейца, полагайтесь на Аллаха и убивайте его любыми подручными средствами: размозжите голову камнем, зарежьте ножом, задавите собственным авто, сбросьте с высоты вниз, задушите или отравите», — такие напутствия раздавал в 2014 г. западным сторонникам уже ликвидированный официальный представитель ИГИЛ Абу Мухаммад аль-Аднани.

В последние годы его слова служат вдохновляющим напутствием для организаторов многих кровавых терактов. Летом 2016 г. на юге Германии 16-летний подросток с топором в руках напал на пассажиров пригородного поезда. Во Франции двое мужчин с помощью ножей обезглавили 85-летнего католического священника. Террористы использовали и транспортные средства: 2014 г. ознаменован двумя попытками задавить посетителей французских рождественских ярмарок. В июле 2016 г. террорист на грузовике уничтожил 86 человек во время празднеств в Ницце, а в конце 2016 г. грузовое авто джихадиста унесло жизни 12 посетителей берлинской рождественской ярмарки. В марте 2017 г. в Лондоне террорист направил автомобиль в толпу людей, а затем нанес ножевые удары полисмену. Ни на один из этих терактов не потрачено более $ 300 (стоимость проката грузовика в Ницце), а большинство подобных террористических атак вообще ничего не стоили их организаторам.

Оставьте банки в покое

Политикам и чиновникам следует признать все недостатки нынешней стратегии. Финансовые инструменты не способны предотвратить теракт одиночки, врезающегося в толпу на автомобиле. Они практически бесполезны в ситуациях, когда подобные ИГИЛ группировки удерживают под контролем приносящие им подавляющую часть доходов территории.

Необходимо также признать: война с финансированием терроризма — так, как ее ведут с 2001 г. — зачастую обходится слишком дорого, отличается непродуктивностью, а также наносит ущерб невинным людям и непричастным к этому компаниям. Однако она не способна существенно ограничить возможности террористических группировок.

Конечно, правительствам следует и далее осуществлять мероприятия, направленные на предотвращение финансирования террористической деятельности, — но их необходимо проводить в рамках более широкой стратегии борьбы с терроризмом.

В ходе этой борьбы временами можно задействовать и финансовую систему, но в остальных случаях правительства обязаны использовать военную силу и правоохранительные органы. Так, в январе 2016 г. американские вооруженные силы нанесли авиаудары по денежным хранилищам ИГИЛ, за один день уничтожив десятки миллионов долларов. Это больше, чем глобальная финансовая система сумела изъять у ИГИЛ за все время существования халифата.

И, наконец, методы борьбы с финансированием терроризма необходимо разрабатывать индивидуально — с учетом особенностей конкретной группировки и региона. Лишать террористов средств к существованию в Брюсселе и Эр-Ракке следует кардинально разными способами: в Брюсселе путем искоренения банд и мелкой преступности, а в Сирии — бомбежкой нефтеперерабатывающей индустрии и денежных хранилищ.

Не стоит лоббировать принятие Советом Безопасности ООН очередной резолюции — гораздо эффективнее взять на вооружение максимально прагматичный и целевой подход, действительно лишающий террористов ресурсов. Настало время разработать реальную альтернативу не принесшей ощутимых результатов стратегии, на которую уже потрачено свыше 15 лет и израсходованы миллиарды долларов.

Питер Нейман, профессор политологии, директор Международного центра исследования проблем радикализации ICSR, специальный представитель ОБСЕ по вопросам борьбы с радикализацией, автор книг «Новый джихад и угроза для Запада», «Старый и новый терроризм» и «Стратегия терроризма», консультант «Мадридского клуба» (независимой ассоциации бывших президентов и премьер-министров).

Статья опубликована в Foreign Affairs № 4, июль/август 2017. © Council on Foreign Relations // Tribune News Services.

Материал публикуется с сокращениями.


* «Аль-Каида» решением Верховного суда РФ от 14 февраля 2003 года было признана террористической организацией, ее деятельность на территории России запрещена.

** «Исламское государство» (ИГИЛ) — террористическая группировка, деятельность которой на территории России запрещена решением Верховного суда РФ от 29.12.2014.

*** Верховный суд РФ признал организацию «Аш-Шабаб» террористической, её деятельность в России официально запрещена.

**** Движение «Талибан» Верховным судом РФ 14 февраля 2003 года было признано террористической организацией, ее деятельность на территории России запрещена.


От редакции: Этот материал представлен в рамках совместного проекта «Свободной Прессы» и украинской газеты «2000». Сегодня еженедельник «2000» остается одним из немногих объективных украинских СМИ.

Новости СМИ2
Новости 24СМИ
Новости Лентаинформ
Последние новости
Цитата дня
Комментарии
Новости партнеров
Фото дня
Новости СМИ2
Новости 24СМИ
Новости Лентаинформ
Новости Медиаметрикс
Рамблер/новости
Новости НСН
Новости Жэньминь Жибао
Новости Финам
СП-ЮГ
СП-Поволжье
В эфире СП-ТВ
Фото
Цифры дня