Оставьте деньги в покое

В первые дни «войны против терроризма» президент Джордж Буш подписал указ № 13224. Предполагалось, что документ, датированный 23 сентября 2001 г., нанесет удар по финансовому потенциалу «Аль-Каиды» * путем «запрета на проведение транзакций» с лицами и организациями, подозреваемыми в террористической деятельности, пишет украинский еженедельник «2000».

Пятью днями позже Совбез ООН последовал примеру Вашингтона, призвав все государства к «предотвращению и подавлению практики финансирования терроризма».

С тех пор минуло более 15 лет, а война против финансирования террористов все никак не увенчается успехом. Сегодня количество террористических организаций бьет все рекорды, да и денег у них гораздо больше. В 2015 г., по данным аналитиков Ernst Young и исследователей Королевского колледжа Лондона, бюджет самопровозглашенного Исламского государства достигал $1,7 млрд., а ИГИЛ** завоевал статус богатейшей террористической группировки мира. При этом по состоянию на 2015 г. общая сумма замороженных активов террористов планеты не достигла и $60 млн. Лишь трем государствам — Израилю, Саудовской Аравии и США — удалось конфисковать более чем по $1 млн.

Многие годы правительства разных стран активно стремятся лишить террористов доступа к глобальной финансовой системе, пребывая в уверенности, что террористическая деятельность требует серьезных затрат. Они составляют «черные списки», замораживают активы, принимают множество специальных законов ради предотвращения финансирования терроризма. В итоге убытки, исчисляемые миллиардами долларов, несет бюджетная сфера, бизнес и частные лица.

Вполне возможно, упомянутая активность действительно отбила у террористов желание пользоваться международной финансовой системой. Но удалось ли уменьшить масштаб террористической угрозы? Никаких свидетельств этому нет.

Проведение большинства терактов требует скромных сумм, а террористы пользуются широким спектром услуг по сбору средств и переводу денег в обход глобальной финансовой системы.

Правительствам пора прекратить искать иголку в стоге сена. Требуется полный пересмотр подхода к борьбе с финансированием терроризма: не стоит ограничиваться лишь финансовым сектором, пора разработать широкую стратегию действий, позволяющую задействовать дипломатию, вооруженные силы и правоохранительные органы. В ином случае государства будут и далее впустую тратить средства на стратегию, не способную обеспечить безопасность на многие годы вперед.

Деньги из ниоткуда

В 2014 г., через год после гибели 130 человек в Париже, французский министр финансов Мишель Сапен, выступая в ООН, перечислил основные источники финансирования терроризма: «торговля нефтью, предметами антиквариата и произведениями искусства, похищение людей ради выкупа, вымогательство, контрабанда, а также торговля живым товаром».

Министр не стал объяснять, как именно международное сообщество могло бы положить конец контрабанде нефти или предотвратить похищения: он лишь призвал к замораживанию финансовых активов, ужесточению практики проверок клиентов банками, совершенствованию финансовой разведки, а также к ужесточению законов, регулирующих оборот цифровых валют.

В словах француза нет ничего необычного: даже если чиновники и осознают, насколько многочисленны и разнообразны источники финансирования террористов, все их внимание практически всегда ограничивается лишь финансовой системой. Ярким примером типичного отношения к проблеме можно считать слова бывшего министра финансов США Джейкоба Лью, прозвучавшие в 2014 г. на заседании СБ ООН: американец пояснил — главная цель вовсе не в отъеме денег у террористов, а в «защите международной финансовой системы».

Подход оказался провальным по двум причинам. Во-первых, отыскать деньги террористов очень непросто. Нет сомнений в том, что лидеры «Аль-Каиды» и ИГИЛ не открывают банковские счета на свои фамилии, а их подчиненные и посредники, как правило, не фигурируют в официальных списках террористов, составляемых правительствами и международными организациями.

Банки, не имея информации о личностях террористов и их спонсоров, вынуждены скрупулезно изучать все подозрительные транзакции. Если же анализировать каждое, на первый взгляд, экономически необоснованное перечисление средств, банкам придется просматривать под микроскопом десятки миллионов транзакций ежедневно.

А учитывая дешевизну террористических атак (в Европе стоимость ни одной из них в последнее время не превышала $30 000), финансовым учреждениям необходимо контролировать бесчисленное количество перечислений, в которых фигурируют суммы до $1000.

Во-вторых, солидная часть средств террористов вообще никогда не поступает в глобальную финансовую систему. Банковскими услугами пользуется лишь мизерный процент населения таких стран-оплотов «Аль-Каиды» и ИГИЛ, как Афганистан, Ирак, Сомали, Сирия и Йемен. Тут даже в крупных сделках используют исключительно наличные.

Пристальное внимание к финансовому сектору не просто неэффективно: оно несет убытки и проблемы невинным людям и предприятиям. Следуя требованиям властей, финансовые институты «снижают степень риска» своих портфолио — отказываются от инвестиций и клиентов, предположительно способных оказывать поддержку террористам.

Не имея в своем распоряжении официально подтвержденных данных по конкретным частным лицам и компаниям, банки проводят проверки, используя открытые базы данных, к сожалению, изобилующие неточной и давно устаревшей информацией.

«Снижение степени рисков» на практике привело к фактическому исключению из глобальной финансовой системы целых государств — как правило, это беднейшие страны вроде Афганистана и Сомали. Закрываются банковские счета беженцев и благотворительных организаций, функционирующих в странах, где бушует гражданская война. Страдают даже жители Запада, имеющие родственные связи с гражданами т.н. «стран риска».

На Западе практически не осталось банков, готовых предложить услугу денежных переводов в Сомали — при этом почти 40% населения этой страны полностью зависит от поступлений из-за рубежа. В начале 2015 г. услугу перевода денег в Сомали отменил последний из американских банков, а американцы сомалийского происхождения в ответ организовали в Twitter кампанию под девизом #IFundFoodNotTerror («Я финансирую продовольствие, а не терроризм»).

Упомянутое «снижение рисков» не только оставляет людей без средств к существованию и лишает благотворительные организации возможности нормально работать, но и стимулирует бум популярности неофициальных (и никем не контролируемых) финансовых услуг. Мигранты на Западе для отправки средств на родину все чаще пользуются неформальными системами денежных переводов, а не местными банками.

В отличие от финансовых учреждений эти сети неподконтрольны регуляторным органам: они работают на доверии, не ведут систематического централизованного учета транзакций и не проводят полной идентификации клиентов. Иными словами, лишая террористов возможности пользоваться международной системой, мы непреднамеренно упрощаем их жизнь, позволяя безболезненно и анонимно переводить деньги по всему миру.

Прибыльный бизнес

Впрочем, ущербность нынешней стратегии перечисленными проблемами не ограничивается: само представление о характере финансирования терроризма глубоко ошибочно. Принято считать, что все террористические группировки используют некий типичный набор методов для пополнения казны. Сложно представить себе более вопиющее заблуждение.

Разные группы по-разному ведут свои финансовые дела. Более того, существенно отличаться могут даже методы ячеек, действующих, к примеру, в рамках единой транснациональной сети «Аль-Каида».

Достаточно вспомнить предположительное участие группы восточноафриканских сторонников джихада «аш-Шабаб» *** в торговле слоновой костью. Впервые об этом стало известно в 2013 г., а журналисты и эксперты принялись настойчиво требовать внесения браконьерства в перечень видов деятельности, обеспечивающих финансирование терроризма!

Отличились тогда и политики: бывший госсекретарь США Хиллари Клинтон потребовала объявить войну добытчикам слоновой кости… в рамках глобальной борьбы с терроризмом. На самом деле нет никаких оснований полагать, что ИГИЛ вдруг начнет забивать слонов в Ираке или Сирии. Понятно и то, что борьба с торговлей слоновой костью в регионах, не входящих в сферу влияния группировки «аш-Шабаб», победы над терроризмом не принесет.

Методы финансирования жизнедеятельности террористических группировок определяются тремя факторами. Первый — степень общественной поддержки организации. Так, если боевиков «Аль-Каиды» и ИГИЛ террористами называет практически весь мир, большинство остальных групп признаны преступниками лишь в некоторых странах, а вот другие государства таковыми их не считают. Все зависит от точки зрения: вот и террористов в определенных условиях именуют борцами за свободу.

К примеру, на Западе ХАМАС и «Хезболлу» признали террористическими организациями, зато эти структуры достаточно свободно чувствуют себя во многих странах арабского мира.

А группы, принимающие участие в гражданских войнах (когда обвинения в совершении различных зверств звучат в адрес обеих сторон), нередко финансируются за счет добровольных пожертвований людей, чьи интересы представляют. Они также получают финансовую поддержку от сочувствующих фондов и диаспор и даже от некоторых правительств. Существующая система регулирования финансового сектора просто не в состоянии перекрыть поступления из подобных источников: добиться этого можно лишь с помощью непрестанного политического давления, санкций и переговоров.

Второй фактор, определяющий выбор метода пополнения казны, — это умение террористов сращиваться с преступным миром. Группировки зачастую зарабатывают на контрабанде антиквариата, нефти, табачных изделий, контрафактных товаров, бриллиантов (и, да, слоновой кости тоже). Как правило, они пользуются уже существующими сетями злоумышленников и нередко сотрудничают с преступниками.

Не стоит забывать, что героин в Афганистане производят еще с 70-х гг., задолго до формирования движения «Талибан» ****, а практика варварского истребления слонов в Восточной Африке появилась до создания «аш-Шабаб» и явно сохранится и после разгрома этой группировки. А уж контрабандистские тропки в Ираке и Сирии, успешно существующие многие десятилетия, однозначно переживут ИГИЛ. По сути боевики зарабатывают именно на том, что пользуется популярностью в теневой экономике того или иного региона.

Третий фактор — это возможность использовать абсолютно законные источники доходов. В правительстве США изначально понимали — бен Ладен финансирует терроризм, но все источники его богатства (деньги семьи, а также средства, зарабатываемые строительными компаниями и аграрными предприятиями) исключительно легальны. Кстати, Ирландская республиканская партия в свое время открыла множество предприятий, в т. ч. отелей и служб такси: все они были официально зарегистрированы и исправно платили налоги, а вот полученные доходы группировка тратила на вооруженную борьбу.

Большие деньги — большие проблемы

Упомянутые методы сбора средств способны приносить солидные барыши, но подлинную революцию обеспечивает только одно — захват территории. До 2013 г. ИГ подавляющую часть доходов получало за счет рэкета, теневой экономики Ирака и — в меньшей степени — поступлений от иностранных доноров. Но в 2013-м и 2014 г. группировка оккупировала огромные территории восточной Сирии и северного Ирака. В середине 2014 г. в ИГИЛ объявили о создании халифата: на тот момент под контролем террористов оказалось от 6 до 8 млн. человек.

Казна группировки росла, словно на дрожжах. По оценкам Ernst Young, годовой бюджет ИГИЛ в 2014 г. взлетел до $1,9 млрд. (в 2013 г. он составлял лишь $500 млн.), причем 90% доходов принесли недавно захваченные территории. Боевики ИГИЛ грабили банки и торговые точки, экспроприировали собственность меньшинств и беженцев. Только захват Мосула, по данным аналитиков, принес террористам от $500 млн. до $1 млрд. Вот так мародерство и разграбление стало основным источником доходов группировки.

ИГИЛ (точно так же, как правительства Сирии и Ирака) собирает налоги, взимает пошлины, акцизы и различные сборы. Только в 2014 г. доходы ИГИЛ по этим статьям превысили $300 млн. Террористы также штрафуют жителей захваченных территорий и эксплуатируют природные ресурсы.

Несмотря на то, что ИГИЛ большую часть нефти расходует на собственные нужды, группировка поставляет энергоносители на территории соседних государств контрабандным путем. Торговля нефтью на пике активности — в конце 2014-го — начале 2015 г. — приносила группировке от $1 до $3 млн. в сутки.

Но расширение контролируемых территорий дорого обходилось боевикам. В итоге организация трансформировалась в квазигосударство — со всеми сопутствующими издержками. Контролируя бескрайние территории и огромное количество людей, террористы вынуждены содержать бюрократический аппарат.

Более того, пришлось создать и обещанную ими утопию. Возможности ограничивать траты только расходами на закупки оружия и содержание боевиков уже нет, и группировке приходится оплачивать функционирование школ, больниц и остальных объектов инфраструктуры, а также выплачивать зарплаты судьям, педагогам и даже дворникам. Создав псевдогосударство, террористы в довесок к дополнительным доходам получили новые статьи расходов.

И уже в 2016 г. эксперты FATF признали: «стратегия ИГИЛ зиждется на получении доходов с контролируемых группировкой территорий». При этом те же эксперты в своих рекомендациях предлагают сконцентрировать все усилия на том, как лишить группировку возможности «эксплуатировать потенциал официального сектора финансовых услуг». Но если у ИГИЛ нет явной потребности в международной финансовой системе, то эти рекомендации просто не имеют смысла!

И даже тот факт, что ресурсы ИГИЛ постепенно сокращаются (с $1,9 млрд. в 2014 г. до менее чем $1 млрд. в 2016 г.), объясняется в большей степени боевыми действиями, а не усилиями FATF. Так, к ноябрю 2016 г. группировка лишилась 62% процентов ранее захваченных территорий в Ираке и 30% контролируемых районов в Сирии. Сокращалась не только база налогообложения: боевики утратили контроль почти над 90% имевшихся в их распоряжении скважин. В итоге группировка лишается возможности получать доходы за счет грабежей, а нехватка средств не только подрывает военную мощь ИГИЛ, но и существенно снижает привлекательность ее идеологии.

Бюджетные теракты

Впрочем, падение доходов совершенно не мешает ИГИЛ и «Аль-Каиде» проводить или провоцировать террористические атаки на Западе. Теракты дешевы, а по данным Norwegian Defense Research Establishment, свыше 90% ячеек сторонников джихада в Европе в период с 1994-го по 2013 г. пользовались исключительно «собственными средствами» — накоплениями, социальными выплатами, личными кредитами или наживой за счет мелких преступлений.

Например, исполнителями январского теракта 2015 г. в редакции французского журнала Charlie Hebdo оказались мелкие сошки преступного мира, сколотившие группу прямо в тюрьме. По некоторым данным, один из них — Шериф Куаши — за 7 лет до теракта получил $20 000 от радикального имама из Йемена, но он, скорее всего, потратил эти деньги еще задолго до того, как начал планировать нападение на редакцию. Эти террористы финансировали свою акцию с помощью кредитов, оформленных по поддельным паспортам, а также за счет доходов от торговли наркотиками и контрафактными кроссовками. Им удалось собрать гораздо больше, чем требовалось: только кредиты принесли боевикам почти $40 000.

Авторы норвежского исследования также отмечают: свыше 40% всех терактов, совершенных в Европе сторонниками джихада в 1994—2013 гг., финансировались (хотя бы частично) за счет наживы от мелких преступлений. По данным федеральной полиции Германии, 75% из 669 немцев, вступивших в ряды исламских боевиков, имели хотя бы по одному приводу в полицию, а за плечами трети из них были реально отбытые сроки лишения свободы. А комиссар бельгийской полиции Брюсселя Ален Гриньяр вообще назвал ИГИЛ «разновидностью супербанды».

В ИГИЛ (в отличие от «Аль-Каиды», где все еще пытаются убеждать сторонников в необходимости собирать взрывные устройства прямо на дому) прекрасно понимают, что посеять страх и ужас можно без взрывчатки, без денег и даже без боевого опыта.

«Если появляется шанс уничтожить неверного американца или европейца, полагайтесь на Аллаха и убивайте его любыми подручными средствами: размозжите голову камнем, зарежьте ножом, задавите собственным авто, сбросьте с высоты вниз, задушите или отравите», — такие напутствия раздавал в 2014 г. западным сторонникам уже ликвидированный официальный представитель ИГИЛ Абу Мухаммад аль-Аднани.

В последние годы его слова служат вдохновляющим напутствием для организаторов многих кровавых терактов. Летом 2016 г. на юге Германии 16-летний подросток с топором в руках напал на пассажиров пригородного поезда. Во Франции двое мужчин с помощью ножей обезглавили 85-летнего католического священника. Террористы использовали и транспортные средства: 2014 г. ознаменован двумя попытками задавить посетителей французских рождественских ярмарок. В июле 2016 г. террорист на грузовике уничтожил 86 человек во время празднеств в Ницце, а в конце 2016 г. грузовое авто джихадиста унесло жизни 12 посетителей берлинской рождественской ярмарки. В марте 2017 г. в Лондоне террорист направил автомобиль в толпу людей, а затем нанес ножевые удары полисмену. Ни на один из этих терактов не потрачено более $300 (стоимость проката грузовика в Ницце), а большинство подобных террористических атак вообще ничего не стоили их организаторам.

Оставьте банки в покое

Политикам и чиновникам следует признать все недостатки нынешней стратегии. Финансовые инструменты не способны предотвратить теракт одиночки, врезающегося в толпу на автомобиле. Они практически бесполезны в ситуациях, когда подобные ИГИЛ группировки удерживают под контролем приносящие им подавляющую часть доходов территории.

Необходимо также признать: война с финансированием терроризма — так, как ее ведут с 2001 г. — зачастую обходится слишком дорого, отличается непродуктивностью, а также наносит ущерб невинным людям и непричастным к этому компаниям. Однако она не способна существенно ограничить возможности террористических группировок.

Конечно, правительствам следует и далее осуществлять мероприятия, направленные на предотвращение финансирования террористической деятельности, — но их необходимо проводить в рамках более широкой стратегии борьбы с терроризмом.

В ходе этой борьбы временами можно задействовать и финансовую систему, но в остальных случаях правительства обязаны использовать военную силу и правоохранительные органы. Так, в январе 2016 г. американские вооруженные силы нанесли авиаудары по денежным хранилищам ИГИЛ, за один день уничтожив десятки миллионов долларов. Это больше, чем глобальная финансовая система сумела изъять у ИГИЛ за все время существования халифата.

И, наконец, методы борьбы с финансированием терроризма необходимо разрабатывать индивидуально — с учетом особенностей конкретной группировки и региона. Лишать террористов средств к существованию в Брюсселе и Эр-Ракке следует кардинально разными способами: в Брюсселе путем искоренения банд и мелкой преступности, а в Сирии — бомбежкой нефтеперерабатывающей индустрии и денежных хранилищ.

Не стоит лоббировать принятие Советом Безопасности ООН очередной резолюции — гораздо эффективнее взять на вооружение максимально прагматичный и целевой подход, действительно лишающий террористов ресурсов. Настало время разработать реальную альтернативу не принесшей ощутимых результатов стратегии, на которую уже потрачено свыше 15 лет и израсходованы миллиарды долларов.

Питер Нейман, профессор политологии, директор Международного центра исследования проблем радикализации ICSR, специальный представитель ОБСЕ по вопросам борьбы с радикализацией, автор книг «Новый джихад и угроза для Запада», «Старый и новый терроризм» и «Стратегия терроризма», консультант «Мадридского клуба» (независимой ассоциации бывших президентов и премьер-министров).

Статья опубликована в Foreign Affairs № 4, июль/август 2017. © Council on Foreign Relations // Tribune News Services.

Материал публикуется с сокращениями.

---

* «Аль-Каида» решением Верховного суда РФ от 14 февраля 2003 года было признана террористической организацией, ее деятельность на территории России запрещена.

** «Исламское государство» (ИГИЛ) — террористическая группировка, деятельность которой на территории России запрещена решением Верховного суда РФ от 29.12.2014.

*** Верховный суд РФ признал организацию «Аш-Шабаб» террористической, её деятельность в России официально запрещена.

**** Движение «Талибан» Верховным судом РФ 14 февраля 2003 года было признано террористической организацией, ее деятельность на территории России запрещена.

---

От редакции: Этот материал представлен в рамках совместного проекта «Свободной Прессы» и украинской газеты «2000». Сегодня еженедельник «2000» остается одним из немногих объективных украинских СМИ.