Эксперт Карнеги: Медведев тащит себя за волосы, как Мюнхаузен

Дмитрий Медведев поручил правительству подготовить предложения о сокращении численности чиновников на 20%, после чего будет принято решение о целесообразности таких действий. «Я поручаю вам подготовить предложения на эту тему и доложить. Я знаю, что в правительстве уже это частично обсуждалось. Нужно видеть финальный результат и только после этого принимать решение»,  — сказал Медведев, выступая на совещании по вопросу формирования перечня федеральных целевых программ.

Глава государства рассказал, что накануне вице-премьер — министр финансов Алексей Кудрин сообщил ему о том, что существует предложение о сокращении количества федеральных государственных служащих на 20%. «Это, безусловно, достаточно жесткая мера, которая может помочь в решении целого ряда задач. В то же время такие решения не могут приниматься механически или исходя только из финансовых соображений», — добавил президент. Он подчеркнул, что речь идет о судьбах людей.

Как будет выглядеть сокращение на деле, рассуждает член научного совета Московского центра Карнеги Николай Петров.

«СП»: — Николай Владимирович, численность госаппарата на всех уровнях власти в последние годы существенно росла. Некоторые эксперты утверждают, что сегодня число чиновников уже превышает численность чиновников в бывшем СССР. Это так?

— Не думаю. Здесь многое зависит от того, что считать госаппаратом. Включается ли в него обслуга — уборщицы, охранники, которые сидят в учреждениях власти. Вообще, мне кажется, единственно верный подход в определении нужного числа чиновников — это исходить из целесообразности. Это значит, надо ответить на вопрос: выполняет ли госаппарат в полном объеме те функции, которые на него возложены?

В одно время этим как раз занимался Институт стратегитческих разработок Грефа, они вели инвентаризацию функций. Нормальный подход — это освобождать аппарат от избыточных функций, которые он несет. А фокусы с сокращением численности чиновников на 20%, манипуляции с цифрами, взятыми из воздуха, никакого содержательного значения не имеют.

«СП»: — Попытка сократить чиновников — не первая. Осенью 2009 года вице-премьер РФ Сергей Собянин сообщил, что в 2008 году на 10 тыс. населения нашей страны приходилось 172 госслужащих, или на 11% больше, чем в 2007 году. Собянин сказал, что затраты в целом по стране на содержание госаппарата в последние годы значительно увеличились, в частности, расходы на госуправление — почти на 30%. Поэтому, по его словам, правительство поставило задачу существенно сократить число госслужащих — как в центре, так и в регионах. Почему чиновников не становится меньше?

— Это вечная история. Эти кампании приводят к тому, что каких-то ненужных людей, или пустые вакантные ставки сокращают, а нужных людей берут. Под флагом таких кампаний численность аппарата обычно растет, а не снижается.

Мне кажется, здесь просто перепутано, где телега, а где лошадь. С чего вдруг Медведев выступает с идеей сократить на 20% сначала численность МВД, потом численность аппарата? Откуда он эти цифры берет?! Почему-то этим вопросом никто не задается. Вообще говоря, президент — это достаточно ответственный пост, чтобы человек выдавал какие-то цифры, никак не объясняя, из чего он исходит.

«СП»: — Вот советник Института современного развития Никита Масленников предположил, что президент дал это поручение, «в связи с общей стратегией повышения эффективности бюджетных расходов. Она связана с необходимостью выхода в нулевой бюджетный дефицит к 2015 году и в 2% ВВП к 2013 году»…

— Любой человек, тем более президент, выступая с серьезными прожектами, должен все же сам объяснить, из чего он исходит. Он может исходить из функций аппарата — и тогда речь идет не о процентах, а о том, какие чиновники или функциональные подразделения нам не нужны. Тогда это играет. А когда цифра берется непонятно откуда, и никто не знает, как это будет выполняться — дальше начинается другая игра.

Мы видели эту игру на примере МВД, которое Медведев тоже поручил сократить на 20%. Там сразу начались фокусы: например, как считать курсантов? Статистически при этом что-то меняется, а содержательно — ничего. И ничего никогда не изменится при таком советском, популистском подходе.

«СП»: — Научный руководитель ГУ-ВШЭ Евгений Ясин считает, что сокращение численности чиновников положительно повлияет на динамику рейтинга власти: «Сейчас общераспространенным является представление о том, что чиновники существуют, чтобы брать взятки, их репутация упала. Поэтому сокращение, скорее всего, пойдет в пользу рейтинга власти». Получается, цель сокращения Медведева — чистый пиар?

— Абсолютно с этим согласен. Этого сокращения не будет на деле. И, конечно, здесь нет ничего, кроме голого пиара. Но граждане, мне кажется, уже достаточно умны, чтобы понимать: проблема не в процентах, а в полномочиях, которые даны чиновнику. Если чиновник что-то разрешает, вместо того, чтобы фиксировать заявительным порядком, ему всегда будут давать взятки.

«СП»: — Если все же будет принято решение о сокращении бюрократического аппарата, это повлияет на общую структуру власти? Я имею в виду реформу государственного управления, пресловутую трехуровневую систему власти. Не она ли послужила катализатором роста числа чиновников?

— Думаю, что нет. Сама идея была здравой, но абсолютно не реализовалась. Реформа вылилась в какие-то дурацкие формальности, а содержательно разделение ведомств на три уровня не получилось. Система продолжает быть ориентированной на министерства и министров, как на хозяев своей области. Вывести из-под их фактического подчинения агентства, которые должны были заниматься другими функциями, не особенно получилось.

Но вместо того, чтобы анализировать, почему не получилось, и что надо менять, мы сейчас практически вернулись к тому, что было в начале административной реформы.

«СП»: — Как теперь будет развиваться пиар-кампания по сокращению чиновников?

— Ведомствам всегда можно отчитаться: президент приказал — и мы на 20% сократились. А Медведеву всегда можно козырять этим и в докладах, и в предвыборной кампании, и обращаясь к нации. Но понятно, что это популистский шаг. Понятно, что президент, как любой политик, находится между толпой, которая рада любому жесту против опротивевшей бюрократии, и самой бюрократией, от которой президент зависит больше, чем рядовой гражданин. Поэтому мы и видим пустые жесты, которые реально не ухудшают жизнь армии чиновников.

«СП»: — Почему все же не пошло дело у Грефа с инвентаризацией функций?

— Это вопрос о власти. Если вы министр, и вам говорят, что у вас 100 функций, но пусть будет 50 — понятно, вы будете сопротивляться всеми силами. Функции — это ваша власть, ваши деньги, штаты, все. Естественно, простого варианта отказа от функций нет. Есть бюрократические возможности убрать одну функцию, и придумать другую. Это то, что мы видим бесконечно, даже когда власть реально пытается упростить какие-то схемы. Это понятное сопротивление нижних этажей системы попыткам верхних этажей решить собственные проблемы за их счет. Это трудно сделать без внешней силы. Это похоже на попытку Мюнхаузена вытащить себя за волосы. Медведев — бюрократ. И когда он грозит другим бюрократам, им не страшно: президент — один из них.

Чиновников больше год от года

Согласно данным Росстата, на конец 2009 года в федеральных органах госвласти РФ числилось 878 тысяч чиновников, из них на региональном уровне — 830,7 тысячи человек, то есть 94,6% от общего числа сотрудников. При этом общее количество чиновников в стране (в федеральной, региональной власти и органах местного самоуправления) составило около 1,7 миллиона человек. В 2008 году численность работников аппарата была на 2,7% меньше и составляла 854,7 тысячи человек.

Причем получают чиновников заметно больше, чем зарабатывают люди в целом по стране. К примеру, средняя заработная плата сотрудников органов исполнительной власти субъектов РФ в 2009 году составила 34,4 тыс. рублей, увеличившись на 4,4% по сравнению с 2008 годом. Такие данные приводились в обзоре Федеральной службы государственной статистики (Росстат). Между тем, в целом по экономике за 2009 год средняя зарплата составила 20,2 тыс. рублей (рост на 8,7% к 2008 году). Так что чиновники получали в среднем больше, чем остальные россияне.