Дать задний ход товарному поезду невозможно

Совет Европы предлагает России вернуть прямые губернаторские выборы, приведя законы о местном самоуправлении в соответствие с Европейской хартией. Резолюция такого содержания принята 28 октября. Признавая, что Россия делает шаги к исполнению Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, докладчики рекомендуют Москве вернуться к прямым выборам глав регионов, защитить прямую выборность мэров городов и начать всерьез бороться с коррупцией.

Так совпало, что сразу после отставки Юрия Лужкова в публичном поле неожиданно возникла волна протеста против введения так называемого института сити-менеджера. Замена избираемых мэров на наемных сити-менеджеров стала в последнее время самым популярным способом встраивания муниципалитетов в вертикаль власти. Этой публикацией «Свободная пресса» открывает цикл материалов, в которых мы попытаемся ответить на вопрос: что все-таки лучше для России: избираемые главы городов и субъектов РФ, или назначенцы?

Атака на выборы глав муниципалитетов началась не вчера. Надо сказать, тому способствовала еще первая редакция закона о местном самоуправлении образца 1995 года. Закон предусматривал двойной порядок выборов мэра: в первом случае это делали граждане, во втором — местный парламент, причем из состава самих депутатов. Однако реквиемом тема отмены выборов прозвучала лишь в 2000 году, когда президент Владимир Путин принялся строить пресловутую вертикаль.

Вертикали были равно чужды и строптивые губернаторы, избираемые населением, и выборные мэры. Однако если губернаторов довольно быстро удалось выстроить вдоль плинтуса, с главами муниципалитетов этот номер не прошел. По нашей Конституции местное самоуправление не входит в систему госвласти, но проблема была даже не в этом. Глядя на попытки Кремля извести выборы мэров, возмутилась Европа. Такая новация коренным образом противоречила Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия неосторожно подписала, вступив в Совет Европы.

Но, как известно, нормальные герои всегда идут в обход. Для ликвидации местного самоуправления был избран более хитроумный метод, который с легкой руки Дмитрия Козака получил название «сити-менеджеры». Суть его была изложена в концепции разграничения властных полномочий между уровнями власти, которую комиссия с Козаком во главе подготовила в 2002 году. Концепция предлагала отделить котлеты от мух — то бишь, политические полномочия мэров от хозяйственных, причем отвечать за эти вопросы предлагалось двум разным людям.

В долгий ящик идею откладывать не стали. Год спустя на основе светлых идей Козака был принят новый закон о местном самоуправлении. Теперь вариантов организации муниципальной власти предлагалось целых три. Первый был, так сказать, традиционной ориентации: мэр избирался народом, и сам возглавлял администрацию. Вариант номер два предлагал депутатам местного парламента избрать кого-то из коллег мэром, а на хозяйство посадить сити-менеджера (его предлагалось отбирать по конкурсу). Третий вариант был промежуточным: мэра избирали граждане, он же становился спикером парламента, а на экономику сажали опять-таки сити-менеджера.

Свобода выбора всегда считалась в России главной бедой, после дураков и дорог. Поэтому три варианта внесли смуту в умы чиновников. Муниципалы тянули одеяло на себя, вцепившись в вариант номер один (он позволял мэру стать хозяином города), губернаторы проталкивали вариант два (он давал возможность посадить в кресло своего человека). Неизвестно, чем бы закончилась свара, но в 2004 году кстати случился Беслан, и отказ от прямых выборов был парадоксально объявлен главным средством борьбы с международным терроризмом.

В 2005-м началась зачистка муниципалитетов от выборов, причем за введение института сити-менеджеров горячо агитировал Минрегион. Но население упорно желало выбирать мэров дедовским способом. В итоге к середине 2006 года результаты «ситименеджеризации» оказались довольно скромными: система была внедрена лишь в 15% МО, включая 25 столиц субъектов РФ, а к концу 2008 года из состава депутатов избиралось 30% глав муниципалитетов.

В 2008-м Кремлю надоело валандаться с мэрами. В Госдуме депутаты Владимир Мокрый, Владимир Жидких, Алексей Огоньков и Александр Сарычев внесли законопроект, первая статья которого отменяла местное самоуправление — и никаких гвоздей. Но тут опять возмутилась Европа, и скандальный законопроект пришлось отозвать. Более того, лидер «ЕдРа» Борис Грызлов для успокоения взволнованных европейцев лично пообещал не рассматривать первую статью проекта закона.

Федеральный центр плюнул и снова пошел проторенным путем сити-менеджмента. В итоге число областных центров, главы которых избираются депутатами (ну, или вот-вот перейдут на эту схему) практически сравнялось с облцентрами, где мэров все еще избирают.

И вот итог — новый щелчок по носу со стороны Совета Европы. Докладчиков не удовлетворяет качество Федерального закона 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно недавние поправки в ст. 74 «Ответственность главы муниципального образования главы местной администрации перед государством», которые позволили увольнять избранных мэров и глав местного самоуправления. А предлагающиеся в закон поправки, которые позволили бы губернаторам отстранять мэров столиц субъектов Федерации, «поставят под угрозу права граждан на участие в местном самоуправлении». Кроме того, России рекомендуют восстановить прямые выборы глав регионов, что позволило бы «вернуть прежний уровень региональной демократии, которым пользовалась Россия до 2004 года».

Впрочем, эксперты не сомневаются: Кремль останется глух к подобным замечаниям. «Для России этот доклад ничего не значит, руководству страны уже не раз указывали на необходимость вернуть выборы глав регионов, — заявил „Газете.ру“ член научного совета Московского центра Карнеги Алексей Малашенко. — Идея Совета Европы противоречит теории вертикали, которую Путин доказывает еще с Беслана. Дать задний ход товарному поезду невозможно».

Почему все же вертикаль на дух не переносит выборных мэров? Вот как прокомментировал ситуацию член политического комитета российской объединенной демократической партии «Яблоко» Сергей Иваненко:

— Главный мотив власти — страх, она боится людей, которые будут зависеть не от начальства. Кем бы ни был избранный человек, он вынужден реагировать на источник своей власти — на граждан. А современная власть в России — это группировка людей, которая не меняется (кадровая колода тасуется, но не обновляется), и прекрасно чувствует себя на должностях и финансовых потоках.

«СП»: — Избранные мэры не вписываются в систему?

— Да, даже один избранный мэр вызывает отторжение, это — чужеродный элемент в этой теплой семейке. Обратите внимание, выборный мэр, как правило, находится в состоянии конкуренции с губернатором. Он критикует главу региона, рассказывает про него не очень удобные вещи… Это естественно, так и должно быть в выборной политической системе. Но монолит власти, по сути мафиозной, очень болезненно относится к такого рода вторжениям.

«СП»: — Но ведь при свободных выборах люди часто выбирают не самых достойных — достаточно вспомнить криминального мэра Нижнего Андрея Климентьева. Может, у власти есть основания для отмены выборов сегодня?

— Знаете, таких оснований можно придумать сколько угодно. Но во всех случаях, отказ от выборов в современном государстве приведет к тому, что власть начнет загнивать. Она всегда будет монопольной, неподконтрольной никому, всегда будет сопровождаться коррупцией, абсолютной бездеятельностью и отсутствием новых идей.

«СП»: — То есть, отмена выборов — это почти всегда плохо, какие бы основания для этого не выдвигались?

— Знаете, есть такая фраза: если бы люди были идеальными, не нужно было бы правительств, а если бы правительства были идеальными — не нужна была бы демократия. Люди, которые говорят об отмене выборов, исходят из того, что правительство от Бога, и какое оно есть — таким и надо его принимать. Выборы, конечно, имеют недостатки, но они не идут ни в какое сравнение с недостатками подобной системы…

Фото: av.coe.int