Сбылась мечта губернаторов

В России могут упразднить институт полпредов в федеральных округах. Как сообщил 7 мая «Коммерсант» со ссылкой на источник в администрации президента (АП), 14-летие института полпредов в федеральных округах может ознаменоваться его реформой. За упразднением президентом главных управлений МВД в округах может последовать и оптимизация самих полпредств и их функций.

Сообщается, что на первом этапе предстоит сделать работу полпредств более управляемой, исключив размывание ответственности. Для этого полпредства должны стать более компактными. Курировать этот процесс будет руководитель АП Сергей Иванов, а реализовывать — его первый заместитель Вячеслав Володин. Однако есть информация, что ведутся разговоры, в том числе и о сокращении полпредств, вплоть до упразднения института (за исключением курирующих специфические территории, например, Северный Кавказ).

Напомним, что Владимир Путин учредил институт полпредов в федеральных округах и сами округа 13 мая 2000 года — сразу после инаугурации. Особый статус был подчеркнут их включением в Совбез, секретарем которого в то время был Сергей Иванов. С момента своего появления полпреды были причислены к должностным лицам АП, а также стали членами Совета безопасности РФ, то есть получили прямой доступ к президенту. Кстати, из семи первых полномочных представителей президента, назначенных в 2000 году, пять имели биографию, связанную с силовыми структурами.

На полпредов возложили контроль за исполнением решений центра в регионах, кадровую политику, а также приведение местного законодательства в соответствие с федеральным.

Последний федеральный округ — Крымский — был создан в 2014 году.

Заместитель директора Центра политической информации Алексей Панин отмечает, что определенная оптимизация института полпредов назрела давно, потому что он существует довольно-таки продолжительное время.

— Но при этом прослойка, связывающая президента и региональную власть, безусловно, нужна. Пока об упразднении института говорить рано, скорее, речь идет о технических процессах, а не реформе, направленной на ликвидацию полпредств.

Конечно, в пользу оптимизации говорит факт, что президент все чаще и чаще берет управление страной в собственные руки, переходит, что называется, на «ручной режим управления», поэтому необходимость в каких-то посредниках вроде бы отпадает. Но нужно разделять стратегическое и оперативное управление. Если президент будет включаться во все оперативные вопросы во всех субъектах РФ, то у него просто сил не хватит…

«СП»: — Институт полпредства в 2000-е выполнял роль посредника между президентом и регионами. В нынешних условиях АП нарастила такой вес, что необходимость в полпредах, видимо, отпадает. АП сейчас активно работает с регионами, постоянно проводит семинары для губернаторов и мэров, то есть, нет необходимости в их дополнительном контроле…

— Да, очевидно, что АП становится более влиятельной и аппаратно, и административно. Администрация президента — весьма важное ведомство в связке «президент-субъект федерации». Процессы с преобразованием полпредств направлены на то, чтобы синхронизировать работу полпредств и АП, сделать команду Владимира Путина более сплоченной как в аппаратном, так и в политическом смысле. Кроме того, если все-таки реализуется прогноз об упразднении института, то тесная работа полпредов с АП приведет к тому, что впоследствии полпреды и сотрудники аппарата просто перейдут на работу в АП.

Генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев говорит, что оптимизация и дальнейшее упразднение института полпредов — естественный процесс.

— Полпредства были созданы для того, чтобы восстановить или создать (в зависимости от взглядов) вертикаль власти. В СССР партийных секретарей никто не избирал, их фактически назначали, партия контролировала систему власти, тем самым превращала выборы местных властей в формальность: кого обком рекомендовал, того и избирали председателем областного совета. В Америке чуть по-другому: там выборность местных властей компенсируется, с одной стороны, принципиальным нежеланием этих властей конфликтовать с федеральным центром, а с другой — четким разделением полномочий и ресурсов. В очень богатой стране работают оба таких механизма.

У нас страна была не достаточно богатая, поэтому разделение полномочий не работало. К тому же выборность создавала некоторую сложность, которую мы ярко видели в 90-е годы, когда чуть ли не каждый глава региона говорил, мол, я народно избранный губернатор и буду руководить на свой вкус и лад. Поэтому полпредства создавалась, как чисто административные механизмы по контролю за региональной властью, поначалу с довольно большими полномочиями, в том числе и в кадровой политике.

Уже к избранию Дмитрия Медведева президентом ситуация изменилась. С одной стороны, все признали первенство федеральной власти, с другой — в стране уже был выстроен экономический механизм контроля в виде системы трансфертов, налоговых льгот и т. д. Губернаторы все чаще и чаще стали просить Кремль ослабить роль полпредств, хотели, чтобы их контролировали напрямую из Москвы. В результате полпредства к началу медведевского периода стали заниматься в основном не кадровой политикой и не проведением политики президента в регионах, а контрольной функцией. В этот момент их, кстати, переподчинили Контрольному управлению президента. Многие крупные полпреды, типа Сергея Кириенко (полпред Приволжского федерального округа с 18 мая 2000 по 14 ноября 2005 — прим. автора), которые рассчитывали на федеральные позиции, к тому времени стали уходить из полпредства.

Сейчас, видимо, новый этап.

Роль полпредства упала, когда губернаторов стали назначать (с 2005-го по 2012 годы — прим. автора), поскольку отпала необходимость дополнительного давления на региональные элиты. Теперь снова началась выборность глав регионов, но сейчас механизм экономического контроля и воздействия на регионы уже отработан. У нас и налоговая система такая, что федеральный центр всегда может настоять на своей позиции.

Поэтому полпредства многим кажутся избыточным явлением. В действительности они выполняют некоторые полезные функции, потому что Россия — страна большая, и не все административные решения можно успевать проконтролировать из Москвы. Но если смотреть со стороны, то окажется, что без полпредов вполне можно обойтись — Минфин и управление внутренней политики АП смогут решить все вопросы. Тем более, как я уже говорил, губернаторы только и мечтают о том, чтобы полпреды куда-нибудь делись, потому что никому не хочется, чтобы их контролировали.

Необходимо также учесть, что полпредства часто лишь имитируют бурную деятельность, не все конечно, но многие. Аппарат у них немногочисленный, в некоторых полпредствах всего лишь 80 сотрудников. При этом у них еще невнятный правовой механизм. Я знаю полпредов, которые считают, что они не должны вмешиваться в дела регионов. Тогда вопрос: «А зачем вы ребята сидите?» Поэтому мысль об упразднении этого института рано или поздно должна была возникнуть. Вот скажите, зачем нам нужно полпредство в Центральном округе? И не надо забывать, что полпредства висят на бюджете администрации президента. А это только одних крупных чиновников со званиями, служебными машинами, квартирами и всем прочим не менее 700 человек…

Руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачев полагает, что оптимизация института полпредства, с одной стороны, связана с усилением роли администрации президента, с повышением управленческой модели, а с другой — с необходимостью сокращения бюджетных расходов.

— Что касается упразднения президентом главных управлений МВД в округах, то здесь все очевидно. Есть выступление в СМИ депутата Хинштейна, где он говорит, что представители МВД в Госдуме неоднократно жаловались на недостаточное финансирование, на то, что не хватает денег, чтобы начать полноценно работать в Крыму и т. д. А управления МВД в округах — структура лишняя, фактически не имеющая определенных функций и полномочий, в большей степени это — синекура, чем реально работающая структура.

Достаточно сказать, что каждое из таких управлений насчитывает по три генерала, то есть состоит из уважаемых, но уже близких к пенсии людей. Очевидно, что МВД среди всех силовых ведомств сегодня с точки зрения политического веса уступает и СКР, и ФСБ. В принципе, логично начинать с тех, кто в негласной иерархии стоит не на самой вершине пирамиды. Кстати, когда прошла эта новость, на полицейских форумах люди сразу начали задаваться вопросами: а что будет дальше — с прокуратурой, остальными структурами? Статься в «Коммерсанте» дает на это ответ.

Ясно, что оптимизация и повышение эффективности работы структур требуют не раздувание штата и не увеличения количества лишних звеньев, а наоборот — сокращение того и другого. Те экономические условия, в которые попадет страна в ближайшие время, предполагают необходимость считать каждый бюджетный рубль. А федеральные структуры по округам, и не только МВД, ресурсоемки, но малоэффективны.

Что касается полпредств, то здесь все зависит от того, кто является полпредом. Это говорит о том, что их полномочия не до конца определены и прописаны. Есть полпреды активные и публичные, есть незаметные. Кто-то берет больше власти, кто-то — меньше, все зависит от конкретного человека. Получается, что это не институциональная тема, а тема личносто-субъективная.

Полпреды всегда хотели выйти из-под крыла администрации президента, и работать напрямую с главой государства. АП, наоборот, хотела, чтобы полпредства ориентировались на нее. Тот факт, что курировать оптимизацию будет Иванов, а реализовывать Володин, говорит о том, что полпредства становятся составной частью управленческой пирамиды, во главе которой — АП.

Таким образом, очевидно, что по мере того, как происходила застройка регионов, как выравнивалась политическая поляна, как выкорчевывались, по мнению Кремля, «сорняки», необходимость полпредов сокращалась. Тем более, что в регионах почти не осталось людей, способных бросить вызов федеральному центру: оппозиционеров либо зачистили, либо включили в систему.

Фото: Александр Коряков/Коммерсантъ