«На треть городов у нас не хватит населения»

«План Путина», эволюционировавший в 2009-м году в «Стратегию-2020» вновь пересматривается. По поручению премьер-министра в начале года при правительстве была создана 21 экспертная группа — как считается, по наиболее актуальным проблемам страны.

О результатах эксперты, как планировалось, должны были отчитаться к сентябрю этого года. Однако некоторые группы заявили о себе досрочно. Первым документом стал отчёт эспертной группы «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика». Экспертную группу, готовившую доклад, возглавляли Ирина Стародубовская из Института экономики переходного периода и член Общественной палаты Вячеслав Глазычев.

Документ уже находится на рассмотрении первого вице-премьера Игоря Шувалова, и в скором времени будет обсуждаться на заседании правительства РФ, говорят составители. Согласно выводам экспертов, нынешняя ситуация в сфере федерализма и местного самоуправления в России излишне загнана в рамки «вертикали власти».

Региональные власти испытывают прессинг различных ведомственных структур, а федеральный центр требует, с одной стороны, повышения эффективности, с другой — сохранения стабильности. «Подобная несбалансированная позиция наряду с ограничением самостоятельности в расходовании бюджетных средств, отсутствием мандата от населения и мелочным контролем тормозит проведение любых сёрьезных реформ», — резюмируют авторы доклада.

Разработчики рассмотрели пять сценариев дальнейшего развития. Все они в той или иной степени предусматривают развитие гражданского общества и демократизацию, различаясь в степени радикальности. Первые два говорят о сохранении статус-кво и усилении централизации. После анализа достоинств и недостатков плюсом признается то, что эти варианты фактически продолжают сложившийся курс, к которому уже все адаптировались. Но в минусах — деградация системы будет нарастать, ее способность решать позитивные задачи — снижаться, протестных настроений будет все больше.

Третий вариант называется «сценарий немедленной реальной демократизации». Предлагается, в частности, восстановление прямых выборов на всех уровнях, возврат к многопартийной системе и одномандатным избирательным округам. Самостоятельность регионов и муниципалитетов нужно всемерно повышать, а «избыточный контроль сверху» — прекращать. Особо подчеркивается, что перемены надо производить «быстро и комплексно», иначе их не воспримут всерьез.

Эксперты сочли, что сценарий номер три позволит улучшить качество управления на местах и дать импульс социально-экономическому развитию территорий. Правда, отмечают они и издержки — велика вероятность прихода к власти людей из криминала, некоторые регионы могут отстать в развитии, а остальные займутся перетягиванием федерального бюджетного финансирования.

Четвертый и пятый сценарии — компромиссные. Сценарий постепенной демократизации предусматривает отмену федеральных округов, ревизию полномочий уровней власти и начало постепенной демократизации с муниципалитетов. Этот вариант позволяет проводить адаптацию страны к новым условиям постепенно и заключает в себе меньше угроз. Но главный минус в том, что потребуется полностью поменять мотивацию элит. Они должны будут «отказаться от ориентации на социальную стабильность… и рассматривать социальный конфликт как необходимую плату за проведение преобразований».

В задачи группы «Реальный федерализм» входило не только выработка предложенных стратегий, но и анализ ситуации, в которой оказались российские регионы. Об адекватности данных, которыми располагает правительство, «Свободная пресса» ранее разговаривала с профессором, заведующим кафедрой местного самоуправления Высшей школы экономики Симоном Кордонским. По его мнению, процессы внутрироссийской миграции опровергают пункт за пунктом всю государственную политику — в областях соцподдержки, трудоустройства, медицинской помощи и административно-территориального деления. Никакая «регистрация по месту жительства» уже не спасает — люди стали слишком мобильны, чтобы их учитывать старыми методами.

Вячеслав Глазычев, соруководитель группы «Реальный федерализм», заведующий кафедрой Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, считается «вечным оппонентом» Симона Кордонского. Однако во многих оценках оба эксперта сходятся.

«СП»: — То, чем вы занимаетесь — это разработка стратегии?

— Нет, это нельзя назвать разработкой стратегии — это дело высшей политической власти. Наша задача — дать диагноз сегодняшней ситуации, и альтернативы и риски. Какие можно принимать решения, и какие из этих решений следуют вероятные события.

«СП»: — До этого проводилась подобная работа?

— Работы велось безмерно много, даже не знаю, с какого года можно отсчитывать. Но она велась, скажем так, слишком келейным образом. Когда привлекались несколько привычных ведомству экспертов, они писали, начальство правило, потом правили в правительстве, потом в комитетах Госдумы, потом — опять в правительстве. Наверное, это неизбежно.

Но сейчас сделана попытка — и, надо сказать, впервые. Таких групп, как наша, 21 — соединить их вместе будет большой труд. За это ответственны два соруководителя — Ярослав Кузьминов из ВШЭ и Владимир Мау из АНХ. Вчера мы собирались, это была вторая встреча, где мы определяли порядок работы. В целом наша группа очень большая, записано около полусотни экспертов. В неё входят люди из регионов, вчера были и из Ростова, и из Санкт-Петербурга, и из Екатеринбурга, это очень хорошо.

Нам поставлено совершенно чёткая задача — к первому августа мы должны выдать консолидированную позицию групп, при этом каждая группа может дать несколько вариантов. К декабрю это как-то будет принято к исполнению.

В нашей группе есть вещи, которые делать публичными преждевременно всерьёз опасно. Если речь идёт о регионах, то залезать не только на Северный Кавказ, но часто и в другие места — можно зажечь огонь на пустом месте. И я сам настаивал на том, чтобы в этом моменте быть очень аккуратными. Во всём остальном мы совершенно открыты.

Очень важная деталь: когда мы встречались с премьер-министром Владимиром Путиным, а до этого — с Игорем Шуваловым, впервые от нас ждут предъявления альтернатив, а не просто одного варианта рекомендации. Это честная развёртка сценариев по основным проблемам. Проблемы ещё надо формулировать — пока это делали неточно.

«СП»: — Что касается точности формулировок и данных. Согласно публикациям, в России идёт процесс деурбанизации, уменьшается доля городского населения, соответственно, растёт процент сельских жителей.

— Это просто ошибка. К тому же выражение «сельское население» говорит очень мало: как вы определите москвича, который приобрёл или построил жильё в Калужской области? Идут колоссальные сезонные сдвиги, когда население какого-то места вырастает в три-пять раз. На это, между прочим, не рассчитана ни одна служба — ни МЧС, ни скорая помощь, ни милиция-полиция.

«СП»: — Они сформированы под более оседлое, неподвижное население?

— Счёт-то у них ведётся на тех, кто зарегистрирован, а регистрация и проживание — вещи разные.

Но это одна из деталей. Нам нужно предъявить по итогам работы по возможности подлинную ситуацию, а не номинальную. Очень важный вопрос, который мы уже обсуждали 28 февраля в Общественной палате — это «охота на ведьм», которая идёт на мэров городов и бизнес. И очень часто правоохранительная система оказывается инструмента подавления модернизации, а не её поддержки.

Нам нужно с максимально возможной честностью и откровенностью изложить ситуацию так, как мы, 50 человек, её видим. Утрясти взгляды такого количества экспертов само по себе сложновато. Но если будут возникать значительные расхождения, «вилки», то мы и эти «вилки» должны показать. Это непросто, но только такой подход имеет смысл.

«СП»: — Кто-нибудь вообще обладает хотя бы поверхностной информацией, приблизительной картиной того, как живёт Россия с точки зрения расселения людей, миграционных потоков — какие территории пустеют, какие растут? Какие основные тенденции?

— Те люди, которые входят в нашу группу, как раз и являются носителями наиболее плотных знаний.

Есть одна практически естественная тенденция — это самоликвидация деревни, которой в её старом формате осталось жить недолго. Сейчас это уже только доживающие старики. Вопрос — как при этом обеспечить работу эффективного агрокомплекса? Сразу понятно, что молодёжь удержать в этой зоне можно только в том случае, если будут развиты серьёзные сервис-центры, где можно будет и отдохнуть, и развлечься, и поучится.

Такой центр должен быть в досягаемости. Следующий вопрос — где эти центры наиболее естественны? Не насильно придумывать, а где рост уже обозначился — если люди куда-то едут, значит, там лучше. Если пытаться размазывать скромные бюджетные вложения по всем пунктам, ничего хорошего не получится.

Есть и процесс, и возможность его изменения. Если говорить о процессах между малыми и крупными городами: есть крупные миграционные потоки от малых крупным, по тем же причинам. Больший выбор, большие возможности, и так далее. Как помочь части малых городов удержаться и развиваться?

«СП»: — И стоит ли вообще это делать?

— Там, где есть шанс быть такими «сервис-центрами» — конечно, да. А там, где такого шанса нет — может быть, надо помочь людям решиться на переезд, или достойно дожить тем, кто там остаётся. Это же две совершенно разные политики.

«СП»: — У нас есть кандидаты на «ghost town», города, которые в ближайшей перспективе неизбежно будут брошены населением?

— Конечно есть. Не хочется об этом говорить и тыкать пальцем, приводить примеры. Потому что многое зависит от того, каково качество команды управленцев. Иногда происходят не то чтобы чудеса, но маловероятные явления, которые спасают город.

К примеру, крошечный Мышкин, которым я занимался с начала 90-х. Сегодня он стал очень весомым туристическим местом в составе «Золотого кольца». Но это не значит, что все такие мышкины могут ими стать.

Нужна очень тщательная политика ощупывания пальцами, а не абстрактного решения «закрытия городов».

«СП»: — При Хрущёве были «бесперспективные деревни», можно ли сейчас вести речь о «бесперспективных городах»?

— К сожалению, можно. И, во всяком случае, нужно понимать — на одну треть малых городов в ближайшие 20 лет просто не хватит населения.

«СП»: — Из-за депопуляции или из-за концентрации в крупных городах-мегаполисах?

— И то, и другое, процессы совпали. Есть ещё и третий — внешний приток мигрантов. Его оценки даже у экспертов ходят ходуном, иногда на порядок. Думаю, что те, кто говорит о многих миллионах, заблуждаются, но то, официальные данные неточны, это можно сказать с уверенность.

«СП»: — Иммиграцию пытались посчитать в рамках последней переписи населения. И, как высказывались мнения, она была проведена очень плохо, особенно с точки зрения охвата.

— Да, с охватом есть проблемы. Сколько процентов было опрошено реально, понять очень трудно. Но, помимо этого, было безобразие в другом: при затрате значительных средств не ставилось множество необходимых вопросов. О недвижимости, о движимом имуществе, о реальном доходе на членов семьи — конечно, последнее зависело от того, верно ли записывалось число членов семьи. Поэтому реорганизация этого ведомства (Росстата — «СП») и его политики — вещь тоже совершенно принципиальная.

Пока у нас нет серьёзной муниципальной статистики, всё гадательно. Или опирается на фрагментарный опыт — а ни один эксперт не мог проехать через все города, населённые пункты страны.

Сведения сложно складываются. Что-то я посещал в 2005 году, где-то мои коллеги были в 2007-м, а жизнь за 2−3 года меняется очень существенно. Поэтому вопрос постановки нормальной статистики — вопрос номер один.

Очень сложная вещь — поскольку одни заинтересованы увеличивать показатели, другие — уменьшать. Те, кто не хочет, чтобы закрыли школу, будут натягивать, те, кто заинтересован в ликвидации, постараются приуменьшить эти цифры. Здесь перемешивается разноуровневая политика и знание фактов, что делает задачку не из простых. Но всё-таки полсотни экспертов со всей страны — это лучше, чем ничего.

«СП»: — Что касается публикации документов, что в России будут созданы несколько крупных агломераций с концентрацией там всего населения — этот проект действительно существует?

— Это был бред собачий, кто-то вбросил, и на пустом месте начался балаган.

Дело в том, что некоторое число агломераций, которые, кстати, могут быть административными, а могут быть и договорными (мировой опыт показывает, что договорные более эффективны) естественным образом складываются. Этот процесс надо узаконить, упорядочить. Но никакого отношения к административно-территориальному делению страны вопрос агломераций не имеет.

«СП»: — Но можно говорить о процессе скапливания людей вокруг крупных агломераций.

— Прежде всего — это естественный выигрыш людей, которые оказываются вблизи большого города, большого рынка труда и услуг.

«СП»: — Если сравнивать с Соединёнными Штатами, то там выделяют три тенденции: во-первых, люди стараются селиться южнее, а северные штаты пустеют, там идёт депопуляция. Во-вторых, там происходит расселение крупных промышленных центров. Третье — в США сформировалось несколько крупных одинаково значимых городов, то есть не всё завязано на Нью-Йорк или Вашингтон. Какие тенденции применимы к нам? У нас возможно формирование «субстолиц» или всё на себя заберёт Москва?

— На самом деле они уже формируются: Казань, Самара, Новосибирск, Красноярск, Ростов-на-дону. Это миллионники, которые растут.

Сдвиг на юг — это пенсионная миграция. «По головам» это правда, но по качеству, по характеру человеческого капитала это разные вещи.

Депопуляция промышленных городов — отчасти да. Но безумно много зависит от мудрости политики и от способа работы. Вот два исходно одинаковых города — Детройт и Питтсбург. Детройт превратился в страшную чёрную воронку, из которой не видно выхода, а Питтсбург вошёл в десятку лучших, как они говорят, «business friendly» центров Америки. То же и у нас.

«СП»: — С точки зрения власти, администрирования, этот естественный процесс — выгоден? Или правительство более заинтересовано в «сплошном» освоении территории, нежели в концентрации на небольших участках?

— Здесь категория выгоды просто неприменима, потому, что населения на такую территорию всё равно не хватит. На это просто нет людей. И денег. Я это предпочитаю называть так: «пружина должна сжаться». Не потому, что мне этого так хочется — другого хода нет. Будет успешным этот процесс — у неё есть шанс распрямиться.

И тут возможно второе освоение. Например, как это сейчас происходит на севере Калужской области, который по-другому осваивается заново, становится местом для инновационных научных центров, и жители уже просто бегут из Москвы, поскольку тут жить тяжело. Всё Киевское шоссе является частью «спрута».

Никто эти процессы остановить не может. Следовательно — его нужно возглавить. Тогда им можно будет управлять. А если вы попытаетесь противостоять, то управление вы потеряете. Можно принимать решения, можно заливать деньгами, но серьёзного результата это не даст.

Фото: archipelag.ru