Одним из наиболее важных документов, которые будет рассматривать Госдума РФ в осеннюю сессию 2011 года, станет проект федерального закона «Об образовании в Российской федерации». В разгар предвыборной кампании этот системообразующий для российской школы проект примут в последнем, третьем чтении. Имиджевый эффект от его принятия может быть весьма серьезным.
А вот в реальную силу закон вступит уже после выборов, в 2012 году. Именно тогда и выяснится, выполним ли закон в том виде, в котором принят. Пока что, по опубликованному официально тексту законопроекта с внесенными по итогам общественных обсуждений и парламентской работы поправками, представляется, что принимаемый документ не так уж плох. А вот с перспективами его выполнения всё сложнее.
«В законопроект внесли несколько очень серьезных нововведений, — комментирует для „СП“ намеченные новшества директор Института развития образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина. — Впервые вводятся гарантии по оплате труда всех педагогических работников. Все педагогические работники — и федерального уровня (то есть вузовские), и регионального (учителя в школах и техникумах) — будут получать не меньше, чем средняя зарплата по региону. Это очень серьезная ответственность — у нас и в школах не реализуется пока такое соотношение, не говоря о вузах. При этом учитывается не только квалификация, но и результативность обучения. Это важно, и это появилось именно в третьей версии».
Второй важный аспект связан с дошкольным образованием, продолжает эксперт. Здесь удалось разделить услуги, связанные именно с образованием (обучение и воспитание) и остальные — содержание детей (присмотр и уход). Так вот, содержание детей остается на муниципальном уровне финансирования, как и было. А образовательные услуги финансируются уже уровнем выше — субъектом Федерации, что в теории должно улучшить материальное положение отрасли, полагает Абанкина.
Наконец, третий важный момент связан с принципом «Деньги следуют за учеником». Если законопроект вступит в силу, частные учебные заведения смогут наравне с государственными получать бюджетное финансирование, исходя из норм на преподавание образовательного государственного стандарта, говорит эксперт. Есть и несколько важных моментов калибром помельче: например, теперь в законе будет четко прописано, что с платного на бюджетное отделение в вузах переводиться можно — если есть свободные бюджетные места, а успеваемость «контрактника» позволяет. «Это конец дискриминации и существенное расширение обязательств государства», — радуется Абанкина.
Концептуальным новшеством номер один в законе остается подход к образованию как к оказанию услуг. В частности, этот подход делает возможным такое новшество, как прописанное в законе возмещение ущерба от некачественного образования. «Теперь, если будет доказано, что полученное гражданином образование не соответствует требованиям стандарта, ущерб будет компенсирован — комментирует Абанкина. — Это либо повторное обучение в этом же либо другом образовательном учреждении, либо денежная компенсация. Либо возмещение еще и морального ущерба в связи с некачественным образованием».
Интересно, что некоторые из этих нововведений — в первую очередь, те, что связаны со статусом и оплатой труда учителя — проникли в нынешний законопроект из конкурирующего документа — законопроекта «О народном образовании в Российской Федерации», разработанного фракцией КПРФ. Об этом «СП» рассказал депутат Госдумы от этой парии Олег Смолин. «У нас авторы правительственного проекта заимствовали довольно много норм — хотя, конечно, меньше, чем хотелось бы», — говорит депутат.
Особенно высоко Смолин оценивает положение о привязке зарплаты преподавателей к средней величине по региону. «Если на минуту забыть о том, что у нас самая лукавая в мире статистика, — то это означает некоторое повышение заработной платы педагогов», — отметил депутат.
Впрочем, одно дело сам документ, а другое — практика его применения. Даже оптимисты, такие как близкая к разработчикам проекта Ирина Абанкина, предвидят трудности. «Конечно, в результате реформы финансирования образования на субъекты Федерации возлагается серьезная дополнительная ответственность, в том числе и финансовая», признает эксперт, подчеркивая, что положение родителей, учеников и учителей улучшится, если регионы «напрягутся» и выполнят требуемое.
Олег Смолин видит куда больше «подводных камней». Надо помнить, отмечает парламентарий, что закон «Об образовании» будет действовать не сам по себе, а вместе с законом № 83 «Об автономных, бюджетных и казенных учреждениях». «Этот закон предусматривает фактическое превращение образовательных, медицинских
Вторая проблема, по мнению Смолина — то, что законопроект ухудшает положение сельского учителя, даже по сравнению с первыми версиями. «А именно — там нет никаких гарантий, — говорит эксперт. — Только записано, что льготы по ЖКХ будут установлены законодательствами субъектов Федерации. А стало быть, льготы могут оказаться чисто символическими».
Третье — законопроект предусматривает возможность массового закрытия и реструктуризации вузов, предупреждает депутат. «Проект, в частности, предусматривает ликвидацию нынешней классификации вузов (академия — университет — институт). Статус вуза остается на усмотрение министерства, — пояснил Смолин. — И если ко всем вузам в результате будут применены критерии, которые предъявляются к университетам, то большинству вузов придется закрыться или слиться с другими».
Как бы то ни было, пока настроения экспертного сообщества далеки от апокалиптических, какими они были еще полгода назад. В том, что законопроект стал лучше, заслуга и парламентских дискуссий, и общественного обсуждения, которое велось на официальной дискуссионной площадке zakonoproekt2011.ru. «Общественное обсуждение сыграло серьезную роль, был найден, я бы сказала, новый баланс ответственности между всеми», — подтверждает Ирина Абанкина.
Эксперт отметила, что до начала бурного скандала, а потом и общественной дискуссии вокруг закона столь масштабных поправок в проект ожидать не приходилось. «Два первых варианта проекта были действительно очень вредные или пустые», — подтверждает Олег Смолин. «К сожалению, я хочу сказать, что закон об образовании обсуждался менее интенсивно, чем закон о полиции, а жаль, — сказал депутат. — От закона об образовании зависит наше будущее так же, как от полиции — настоящее».
Интересно, что самыми популярными из вносимых пользователями интернета поправок в законопроект «Об образовании» оказались те, что касаются соотношения полномочий школы и семьи в обучении и воспитании детей. Самая популярная поправка — за нее проголосовал 1681 пользователь — вносит в закон (ст. 46, п. 1, пп.1) право родителей «выбирать формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность; обеспечивать образование и обучение детей, соответствующее своим религиозным и философским убеждениям» (в предыдущих версиях проекта вторая часть этого пункта не фигурировала).
Следующие несколько самых популярных поправок — примерно о том же самом: родители (координирующую роль тут сыграла общественная организация «В защиту прав семьи») требуют подтвердить семейный суверенитет, дать им право последнего слова в определении будущего детей.
«В соответствии с международным правом и семейным законодательством РФ, действующий закон „Об образовании“ подчеркивает приоритетную роль семьи в воспитании и образовании ребенка, — говорится в примечании к одной из таких поправок. — К сожалению, законопроект в текущей редакции не подчеркивает эту роль семьи, признание которой является социально значимым и необходимым. Признание важности родительства, роли семейного воспитания и участия семьи в образовании ребенка — особенно необходимо сегодня, когда в обществе падает уважение к семье, к труду отца и матери по воспитанию и образованию детей».
Авторы законопроекта во многом пошли навстречу наиболее организованной части родителей, которым удалось-таки выразить свое скоординированное мнение и быть услышанными. «Там многое учтено, — комментирует Ирина Абанкина. — Родителям будут компенсировать из бюджета расходы на домашнее образование, за исключением профессионального. Нет никакого ущемления выбора родителей. А в главе 12 прямо говорится, что право выбора вида образования — за обучающимся, за семьей».
Вторая сплоченная группа родителей, которой удалось добиться некоторой модификации законопроекта — это родители детей-инвалидов. Возможность инклюзивного образования и большая гибкость в бюджетном субсидировании обучения «особых» детей — это единственная группа поправок, конкурирующая в рейтинге с поправками сторонников «сильной семьи». Объяснение простое — и та, и другая группа родителей образуют достаточно сплоченные сообщества с большой связностью, которые способны на координированную информационную политику, вплоть до пропагандистской войны и полноценного лоббирования. Они и добиваются, так или иначе, значимых по сравнению с «обычными» гражданами результатов.
— Законопроект «Об образовании…» будет, скорее всего, рассматриваться под самый занавес работы Госдумы современного созыва, предсказывает Олег Смолин. «Я поэтому считаю, что еще не вечер», — отметил депутат. В России продолжают закрываться «малокомплектные» или иные не вписывающиеся в формат школы. Логика их закрытия — экономическая эффективность — понятна, но разрушительна для страны. Под каток унификации попадают некоторые нестандартные школы даже в Москве. Так, закрывается одна из немногих православных школ, испытывают серьезные проблемы некоторые из старейших и известнейших столичных гимназий. Меняется система начисления зарплаты учителям — теперь вместо «лужковских» надбавок вводятся другие, выплата которых зависит прежде всего от администрации школы.
Словом, при всех достоинствах принимаемого закона «Об образовании…» не слишком понятно, сможет ли он не ухудшить, а улучшить положение в российской школе. «В российском образовании есть две ключевые проблемы, — говорит Олег Смолин, — это проблема финансирования и проблема свободы. И та, и другая пока решаются неудовлетворительно».
