Украинская революция снизу

Децентрализация Украины была одним из главных обещаний, с которым Петр Порошенко шел на выборы президента. Реформы по децентрализации страны прописаны и в Минских соглашениях. Тем не менее, за последние два года, не считая бесконечных обещаний, центральные власти почти не двигались в этом направлении. Видимо, поэтому терпение регионов начало подходить к концу, и они решили взять дело в свои руки.

30 мая Одесский областной совет принял обращение к президенту и премьеру Украины, в котором призвал их поддержать заключение договора о разделении полномочий между Киевом и областными органами власти. «Подобная модель позволит решить глобальные вопросы, характерные для всех областей и специфические проблемы каждой отдельной области», — говорится в тексте документа.

Депутаты подчеркивают, что не хотят особого статуса для области. Но их предложение означает серьезные изменения в структуре власти в стране. Прежде всего, это касается распределения бюджета, которым сейчас почти полностью ведает Киев, и расширения полномочий местных властей в пределах вверенного им региона. Областные советы смогут сами определять, на что и как им тратить бюджетные средства, а также принимать решения в сфере образования, здравоохранения, культуры. По сути, это шаг в сторону той самой федерализации, о которой так много говорили после начала Евромайдана. Но тогда власть отказалась обсуждать этот вопрос, а само слово «федерализация» приравняла к сепаратизму и объявила его вне закона. К чему это привело, хорошо известно. Возможно, если бы не такая позиция, конфликта в Донбассе удалось бы избежать.

Хотя в российские новости попало именно заявление Одесского облсовета, это не первое подобное решение на Украине. Аналогичное требование в Киев 23 мая направили депутаты Житомирского облсовета, а 27 мая их примеру последовал Кировоградский облсовет. По словам депутатов, такое перераспределение полномочий поможет избежать «ненужных согласований» и повысит эффективность управления.

Интересно, что в Киеве кировоградскую инициативу сдержанно одобрили. «Договоры о распределении полномочий между правительством, областными государственными администрациями и областными радами сформируют новую модель государственного управления, придадут импульс для социально-экономического развития территорий», — говорится в обращении председателя Киевского облсовета Анны Стариковой.

И в Кировограде, и в Одессе обращения были выдвинуты представителями партии Юлии Тимошенко «Батькивщина», но их поддержали и другие силы. В Одессе, в частности, за решение проголосовали депутаты президентского «Блока Петра Порошенко», у которых желание расширить свои полномочия, похоже, пересилило партийную дисциплину. Не исключено, что вскоре похожие требования к Киеву начнут выдвигать и другие регионы. Первыми на очереди Харьков и Запорожье, где такие настроения зреют давно.

То, что инициативы по «децентрализации снизу» начались сейчас, не случайно. Центральные власти, которые изначально стремились к авторитарной унитарности, а, выражаясь проще, хотели прибрать к своим рукам всю власть и деньги, стали терять контроль над происходящим. Еще в апреле губернатор Одесской области Михаил Саакашвили заявил о том, что видит все признаки распада государства. А украинский политолог Вадим Карасев недавно отметил, что говорить о децентрализации уже поздно, потому что она стала фактом, достаточно посмотреть на результаты местных выборов, где массово победили региональные силы, вообще не представленные на общеукраинском уровне.

Официальный представитель МИД России Мария Захарова позитивно оценила такие новости из Украины. «Называйте, как хотите — децентрализация, федерализация. Это неважно. Важно, что «процесс пошел», — написала Захарова на своей странице в «Фейсбуке». Она признала, что в Киеве боятся потерять «концентрацию власти в одних руках», но «людям надоело ждать у моря погоды». «На Украине люди, и это уже невозможно отрицать, ждут реального перераспределения полномочий, а не продолжения двухлетнего демагогического марафона», — подытожила Захарова.

Но захочет ли Порошенко, который тянул с децентрализацией два года, выпускать власть из своих рук, и не приведут ли эти процессы к еще большему «закручиванию гаек» со стороны Киева?

— Регионы совершают вполне конкретные действия, направленные на то, чтобы добиться федерализации Украины, — говорит директор Украинского филиала Института стран СНГ Денис Денисов. — Подобные обращения к центральным органам власти вызваны пониманием того, что в рамках нынешней системы административно-территориального деления государство не может нормально функционировать. Местные власти пытаются найти альтернативу и изменить отношения «центр-регион», чтобы можно было просто нормально работать и содержать область, город, район хотя бы на нынешнем и так достаточно невысоком уровне. Эти вещи находятся на повестке дня. Если власть в очередной раз проигнорирует данные требования, это задаст тренд на ослабление Украины, усиление центробежных тенденций и таким образом будет приближать момент, когда возникнет открытое противостояние между регионами и центральной властью.

«СП»: — Центральные власти готовы к тому, чтобы пойти навстречу регионам?

— Чем больше будет подобных заявлений и обращений, тем тяжелее будет нынешней украинской власти их игнорировать, обвинять людей в сепаратизме и закрывать на это глаза. Таких обращений по Украине уже больше десятка, и остальные регионы тоже готовятся их сделать. Это общая тенденция для страны. Власть долго не сможет играть роль страуса, который в случае обнаружения проблемы засовывает голову в песок. Мы знаем, как воспринимает тот же Порошено любые вопросы, связанные с федерализацией. Он боится как огня не то, что этой реформы, но и самого термина. Однаго у него все меньше поле для маневра, он больше не может не реагировать на такие заявления.

В рамках существующей системы административно-территориального устройства и местного управления на Украине может возникнуть полный коллапс. Деньги на местах отсутствуют из-за того, что страна находится в ужасающем экономическом положении, но центральная власть все равно требует от них выполнения определенных обязательств. А это просто невозможно. Если Украина не пойдет на федерализацию, в одни прекрасный момент наступит паралич всех органов власти и страна фактически остановится. А за этим может последовать все, что угодно.

«СП»: — А почему эти требования начали появляться именно сейчас, регионы чувствуют, что власть Киева ослабевает?

— С одной стороны, эти тенденции начали проявляться не сейчас, а более чем полгода назад. С другой, ситуация в регионах постоянно ухудшается. Люди, которые ими руководят, пытаются придумать путь, который поможет выйти из этого глубокого кризиса. Власть полагает, что только жесткая централизация может спасти ее нахождение на верхушке, но это проблема власти. А ситуация в регионах демонстрирует, что без комплексного реформирования и перехода на федеративное устройство государство дальше существовать не может.

«СП»: — Может ли федерализация Украины стать предпосылкой для возвращения в состав страны ДНР и ЛНР?

— Скажем так, это может быть одной из предпосылок возможного переговорного процесса по перезагрузке Украины на новых началах и стать отправной точкой для переговоров по интеграции в Украину ЛНР и ДНР.

— Децентрализация является объективной необходимостью для Украины и ее придется проводить в любом случае, — также считает старший научный сотрудник Российского института стратегических исследований, историк Олег Неменский. —  Проблема в том, что полноценная европейская форма установления децентрализованных отношений между властью и регионами подверглась сильнейшей информационной атаке во время Евромайдана и после него. В результате сегодня на Украине нельзя даже заявлять, что ты выступаешь за федеральную форму государственности, так как считается, что это приведет к распаду страны. Поэтому слово «федерализация» заменяется на «децентрализация», но содержание остается тем же.

Суть этого процесса в том, что необходимо предоставить областям гораздо больше самостоятельности, чем сейчас. Украина состоит из очень разных регионов с разными проблемами, и центр не справляется с управлением такой страной. Тем более что центр сейчас очень слаб и перманентно находится в политическом кризисе. Центральные политики боятся поднимать эту тему, опасаясь, что их обвинят в предательстве Украины. Поэтому децентрализация проходит на региональном уровне через формальные процедуры, когда регионы самостоятельно решают какие-то проблемы, а центр вынужден с этим мириться, либо через такие заявления облсоветов с требованием больших полномочий.

Этот процесс неизбежен и будет идти дальше. То, что мы сейчас видим — это только начало. Не нужно обязательно связывать этот процесс с распадом страны. Наоборот, децентрализация могла бы помочь нынешней Украине сохранить более стабильное государство.

«СП»: — Пойдет ли центральная власть на выполнение этих требований?

— Сейчас центральная власть старается всячески пресекать такие поползновения и закручивать гайки. Но это неэффективная политика. На деле центральным властям придется с этим смириться, потому что это объективная потребность, и процесс так или иначе будет идти. Если центральная власть поступит глупо и будет сопротивляться, она столкнется с очень неприятными последствиями, когда регионы будут вынуждены настаивать на своих требованиях. И это уже будет проходить не в форме нормальной дискуссии и развития отношений в юридической плоскости, а через реализацию требований явочным порядком. Киеву разумней возглавить процесс децентрализации, а не пытаться его заблокировать.

«СП»: — Может ли децентрализация привести в итоге к возвращению ДНР и ЛНР в состав Украины?

— Упорное нежелание Киева дать большую самостоятельность регионам во многом привело к войне в Донбассе. К сожалению, Киев не извлекает из этого уроков. Тогда на ранних этапах все можно было пустить в цивилизованное русло и не доводить до конфликта. Сейчас же простая федерализация вряд ли приведет к тому, что ДНР и ЛНР захотят войти в состав Украины. Александр Захарченко четко сформулировал, что они видят себя в составе Украины только в конфедерации. А это уже децентрализованная и довольно слабая федерация.

Думаю, что киевские политики в обозримой перспективе на такое не пойдут. Мы имеем дело скорее с установлением рамок возможного обеими сторонами. Но всерьез говорить о том, что в обозримом будущем может произойти реинтеграция Донбасса в состав Украины не стоит. Украина сама к этому не готова.