18+
четверг, 25 августа
Общество

«На треть городов у нас не хватит населения»

Эксперт при правительстве РФ Вячеслав Глазычев о перспективах российских территорий

  
55

«План Путина», эволюционировавший в 2009-м году в «Стратегию-2020» вновь пересматривается. По поручению премьер-министра в начале года при правительстве была создана 21 экспертная группа — как считается, по наиболее актуальным проблемам страны.

О результатах эксперты, как планировалось, должны были отчитаться к сентябрю этого года. Однако некоторые группы заявили о себе досрочно. Первым документом стал отчёт эспертной группы «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика». Экспертную группу, готовившую доклад, возглавляли Ирина Стародубовская из Института экономики переходного периода и член Общественной палаты Вячеслав Глазычев.

Документ уже находится на рассмотрении первого вице-премьера Игоря Шувалова, и в скором времени будет обсуждаться на заседании правительства РФ, говорят составители. Согласно выводам экспертов, нынешняя ситуация в сфере федерализма и местного самоуправления в России излишне загнана в рамки «вертикали власти».

Региональные власти испытывают прессинг различных ведомственных структур, а федеральный центр требует, с одной стороны, повышения эффективности, с другой — сохранения стабильности. «Подобная несбалансированная позиция наряду с ограничением самостоятельности в расходовании бюджетных средств, отсутствием мандата от населения и мелочным контролем тормозит проведение любых сёрьезных реформ», — резюмируют авторы доклада.

Разработчики рассмотрели пять сценариев дальнейшего развития. Все они в той или иной степени предусматривают развитие гражданского общества и демократизацию, различаясь в степени радикальности. Первые два говорят о сохранении статус-кво и усилении централизации. После анализа достоинств и недостатков плюсом признается то, что эти варианты фактически продолжают сложившийся курс, к которому уже все адаптировались. Но в минусах — деградация системы будет нарастать, ее способность решать позитивные задачи — снижаться, протестных настроений будет все больше.

Третий вариант называется «сценарий немедленной реальной демократизации». Предлагается, в частности, восстановление прямых выборов на всех уровнях, возврат к многопартийной системе и одномандатным избирательным округам. Самостоятельность регионов и муниципалитетов нужно всемерно повышать, а «избыточный контроль сверху» — прекращать. Особо подчеркивается, что перемены надо производить «быстро и комплексно», иначе их не воспримут всерьез.

Эксперты сочли, что сценарий номер три позволит улучшить качество управления на местах и дать импульс социально-экономическому развитию территорий. Правда, отмечают они и издержки — велика вероятность прихода к власти людей из криминала, некоторые регионы могут отстать в развитии, а остальные займутся перетягиванием федерального бюджетного финансирования.

Четвертый и пятый сценарии — компромиссные. Сценарий постепенной демократизации предусматривает отмену федеральных округов, ревизию полномочий уровней власти и начало постепенной демократизации с муниципалитетов. Этот вариант позволяет проводить адаптацию страны к новым условиям постепенно и заключает в себе меньше угроз. Но главный минус в том, что потребуется полностью поменять мотивацию элит. Они должны будут «отказаться от ориентации на социальную стабильность… и рассматривать социальный конфликт как необходимую плату за проведение преобразований».

В задачи группы «Реальный федерализм» входило не только выработка предложенных стратегий, но и анализ ситуации, в которой оказались российские регионы. Об адекватности данных, которыми располагает правительство, «Свободная пресса» ранее разговаривала с профессором, заведующим кафедрой местного самоуправления Высшей школы экономики Симоном Кордонским. По его мнению, процессы внутрироссийской миграции опровергают пункт за пунктом всю государственную политику — в областях соцподдержки, трудоустройства, медицинской помощи и административно-территориального деления. Никакая «регистрация по месту жительства» уже не спасает — люди стали слишком мобильны, чтобы их учитывать старыми методами.

Вячеслав Глазычев, соруководитель группы «Реальный федерализм», заведующий кафедрой Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, считается «вечным оппонентом» Симона Кордонского. Однако во многих оценках оба эксперта сходятся.

«СП»: — То, чем вы занимаетесь — это разработка стратегии?

— Нет, это нельзя назвать разработкой стратегии — это дело высшей политической власти. Наша задача — дать диагноз сегодняшней ситуации, и альтернативы и риски. Какие можно принимать решения, и какие из этих решений следуют вероятные события.

«СП»: — До этого проводилась подобная работа?

— Работы велось безмерно много, даже не знаю, с какого года можно отсчитывать. Но она велась, скажем так, слишком келейным образом. Когда привлекались несколько привычных ведомству экспертов, они писали, начальство правило, потом правили в правительстве, потом в комитетах Госдумы, потом — опять в правительстве. Наверное, это неизбежно.

Но сейчас сделана попытка — и, надо сказать, впервые. Таких групп, как наша, 21 — соединить их вместе будет большой труд. За это ответственны два соруководителя — Ярослав Кузьминов из ВШЭ и Владимир Мау из АНХ. Вчера мы собирались, это была вторая встреча, где мы определяли порядок работы. В целом наша группа очень большая, записано около полусотни экспертов. В неё входят люди из регионов, вчера были и из Ростова, и из Санкт-Петербурга, и из Екатеринбурга, это очень хорошо.

Нам поставлено совершенно чёткая задача — к первому августа мы должны выдать консолидированную позицию групп, при этом каждая группа может дать несколько вариантов. К декабрю это как-то будет принято к исполнению.

В нашей группе есть вещи, которые делать публичными преждевременно всерьёз опасно. Если речь идёт о регионах, то залезать не только на Северный Кавказ, но часто и в другие места — можно зажечь огонь на пустом месте. И я сам настаивал на том, чтобы в этом моменте быть очень аккуратными. Во всём остальном мы совершенно открыты.

Очень важная деталь: когда мы встречались с премьер-министром Владимиром Путиным, а до этого — с Игорем Шуваловым, впервые от нас ждут предъявления альтернатив, а не просто одного варианта рекомендации. Это честная развёртка сценариев по основным проблемам. Проблемы ещё надо формулировать — пока это делали неточно.

«СП»: — Что касается точности формулировок и данных. Согласно публикациям, в России идёт процесс деурбанизации, уменьшается доля городского населения, соответственно, растёт процент сельских жителей.

— Это просто ошибка. К тому же выражение «сельское население» говорит очень мало: как вы определите москвича, который приобрёл или построил жильё в Калужской области? Идут колоссальные сезонные сдвиги, когда население какого-то места вырастает в три-пять раз. На это, между прочим, не рассчитана ни одна служба — ни МЧС, ни скорая помощь, ни милиция-полиция.

«СП»: — Они сформированы под более оседлое, неподвижное население?

— Счёт-то у них ведётся на тех, кто зарегистрирован, а регистрация и проживание — вещи разные.

Но это одна из деталей. Нам нужно предъявить по итогам работы по возможности подлинную ситуацию, а не номинальную. Очень важный вопрос, который мы уже обсуждали 28 февраля в Общественной палате — это «охота на ведьм», которая идёт на мэров городов и бизнес. И очень часто правоохранительная система оказывается инструмента подавления модернизации, а не её поддержки.

Нам нужно с максимально возможной честностью и откровенностью изложить ситуацию так, как мы, 50 человек, её видим. Утрясти взгляды такого количества экспертов само по себе сложновато. Но если будут возникать значительные расхождения, «вилки», то мы и эти «вилки» должны показать. Это непросто, но только такой подход имеет смысл.

«СП»: — Кто-нибудь вообще обладает хотя бы поверхностной информацией, приблизительной картиной того, как живёт Россия с точки зрения расселения людей, миграционных потоков — какие территории пустеют, какие растут? Какие основные тенденции?

— Те люди, которые входят в нашу группу, как раз и являются носителями наиболее плотных знаний.

Есть одна практически естественная тенденция — это самоликвидация деревни, которой в её старом формате осталось жить недолго. Сейчас это уже только доживающие старики. Вопрос — как при этом обеспечить работу эффективного агрокомплекса? Сразу понятно, что молодёжь удержать в этой зоне можно только в том случае, если будут развиты серьёзные сервис-центры, где можно будет и отдохнуть, и развлечься, и поучится.

Такой центр должен быть в досягаемости. Следующий вопрос — где эти центры наиболее естественны? Не насильно придумывать, а где рост уже обозначился — если люди куда-то едут, значит, там лучше. Если пытаться размазывать скромные бюджетные вложения по всем пунктам, ничего хорошего не получится.

Есть и процесс, и возможность его изменения. Если говорить о процессах между малыми и крупными городами: есть крупные миграционные потоки от малых крупным, по тем же причинам. Больший выбор, большие возможности, и так далее. Как помочь части малых городов удержаться и развиваться?

«СП»: — И стоит ли вообще это делать?

— Там, где есть шанс быть такими «сервис-центрами» — конечно, да. А там, где такого шанса нет — может быть, надо помочь людям решиться на переезд, или достойно дожить тем, кто там остаётся. Это же две совершенно разные политики.

«СП»: — У нас есть кандидаты на «ghost town», города, которые в ближайшей перспективе неизбежно будут брошены населением?

— Конечно есть. Не хочется об этом говорить и тыкать пальцем, приводить примеры. Потому что многое зависит от того, каково качество команды управленцев. Иногда происходят не то чтобы чудеса, но маловероятные явления, которые спасают город.

К примеру, крошечный Мышкин, которым я занимался с начала 90-х. Сегодня он стал очень весомым туристическим местом в составе «Золотого кольца». Но это не значит, что все такие мышкины могут ими стать.

Нужна очень тщательная политика ощупывания пальцами, а не абстрактного решения «закрытия городов».

«СП»: — При Хрущёве были «бесперспективные деревни», можно ли сейчас вести речь о «бесперспективных городах»?

— К сожалению, можно. И, во всяком случае, нужно понимать — на одну треть малых городов в ближайшие 20 лет просто не хватит населения.

«СП»: — Из-за депопуляции или из-за концентрации в крупных городах-мегаполисах?

— И то, и другое, процессы совпали. Есть ещё и третий — внешний приток мигрантов. Его оценки даже у экспертов ходят ходуном, иногда на порядок. Думаю, что те, кто говорит о многих миллионах, заблуждаются, но то, официальные данные неточны, это можно сказать с уверенность.

«СП»: — Иммиграцию пытались посчитать в рамках последней переписи населения. И, как высказывались мнения, она была проведена очень плохо, особенно с точки зрения охвата.

— Да, с охватом есть проблемы. Сколько процентов было опрошено реально, понять очень трудно. Но, помимо этого, было безобразие в другом: при затрате значительных средств не ставилось множество необходимых вопросов. О недвижимости, о движимом имуществе, о реальном доходе на членов семьи — конечно, последнее зависело от того, верно ли записывалось число членов семьи. Поэтому реорганизация этого ведомства (Росстата — «СП») и его политики — вещь тоже совершенно принципиальная.

Пока у нас нет серьёзной муниципальной статистики, всё гадательно. Или опирается на фрагментарный опыт — а ни один эксперт не мог проехать через все города, населённые пункты страны.

Сведения сложно складываются. Что-то я посещал в 2005 году, где-то мои коллеги были в 2007-м, а жизнь за 2−3 года меняется очень существенно. Поэтому вопрос постановки нормальной статистики — вопрос номер один.

Очень сложная вещь — поскольку одни заинтересованы увеличивать показатели, другие — уменьшать. Те, кто не хочет, чтобы закрыли школу, будут натягивать, те, кто заинтересован в ликвидации, постараются приуменьшить эти цифры. Здесь перемешивается разноуровневая политика и знание фактов, что делает задачку не из простых. Но всё-таки полсотни экспертов со всей страны — это лучше, чем ничего.

«СП»: — Что касается публикации документов, что в России будут созданы несколько крупных агломераций с концентрацией там всего населения — этот проект действительно существует?

— Это был бред собачий, кто-то вбросил, и на пустом месте начался балаган.

Дело в том, что некоторое число агломераций, которые, кстати, могут быть административными, а могут быть и договорными (мировой опыт показывает, что договорные более эффективны) естественным образом складываются. Этот процесс надо узаконить, упорядочить. Но никакого отношения к административно-территориальному делению страны вопрос агломераций не имеет.

«СП»: — Но можно говорить о процессе скапливания людей вокруг крупных агломераций.

— Прежде всего — это естественный выигрыш людей, которые оказываются вблизи большого города, большого рынка труда и услуг.

«СП»: — Если сравнивать с Соединёнными Штатами, то там выделяют три тенденции: во-первых, люди стараются селиться южнее, а северные штаты пустеют, там идёт депопуляция. Во-вторых, там происходит расселение крупных промышленных центров. Третье — в США сформировалось несколько крупных одинаково значимых городов, то есть не всё завязано на Нью-Йорк или Вашингтон. Какие тенденции применимы к нам? У нас возможно формирование «субстолиц» или всё на себя заберёт Москва?

— На самом деле они уже формируются: Казань, Самара, Новосибирск, Красноярск, Ростов-на-дону. Это миллионники, которые растут.

Сдвиг на юг — это пенсионная миграция. «По головам» это правда, но по качеству, по характеру человеческого капитала это разные вещи.

Депопуляция промышленных городов — отчасти да. Но безумно много зависит от мудрости политики и от способа работы. Вот два исходно одинаковых города — Детройт и Питтсбург. Детройт превратился в страшную чёрную воронку, из которой не видно выхода, а Питтсбург вошёл в десятку лучших, как они говорят, «business friendly» центров Америки. То же и у нас.

«СП»: — С точки зрения власти, администрирования, этот естественный процесс — выгоден? Или правительство более заинтересовано в «сплошном» освоении территории, нежели в концентрации на небольших участках?

— Здесь категория выгоды просто неприменима, потому, что населения на такую территорию всё равно не хватит. На это просто нет людей. И денег. Я это предпочитаю называть так: «пружина должна сжаться». Не потому, что мне этого так хочется — другого хода нет. Будет успешным этот процесс — у неё есть шанс распрямиться.

И тут возможно второе освоение. Например, как это сейчас происходит на севере Калужской области, который по-другому осваивается заново, становится местом для инновационных научных центров, и жители уже просто бегут из Москвы, поскольку тут жить тяжело. Всё Киевское шоссе является частью «спрута».

Никто эти процессы остановить не может. Следовательно — его нужно возглавить. Тогда им можно будет управлять. А если вы попытаетесь противостоять, то управление вы потеряете. Можно принимать решения, можно заливать деньгами, но серьёзного результата это не даст.

Фото: archipelag.ru

СМИ2
24СМИ
Цитаты
Семен Багдасаров

Политический деятель

Эльдар Касаев

Востоковед, дипломат

Комментарии
Первая полоса
Фото дня
СМИ2
Медальный зачет
Страна Золотые медали Серебряные медали Бронзовые медали Всего медалей
1. США 46 37 38 121
2. Великобритания 27 23 17 67
3. Китай 26 18 26 70
4. Россия 19 18 19 56
5. Германия 17 10 15 42
6. Япония 12 8 21 41
Новости
24СМИ
Жэньминь Жибао
Медиаметрикс
Финам
НСН
Миртесен
Цитата дня
Миртесен
В эфире СП-ТВ
Фото
Цифры дня
СП-Юг
СП-Поволжье
Открытое письмо Открытое письмо

Председателю Всероссийской политической партии «Единая Россия», Председателю правительства Российской Федерации Д. А. Медведеву