«Стратегия 2020»: 14 миллионов — в хронической нужде

15 марта ректоры ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов и РАНХиГС Владимир Мау официально представили обновленную — и до поры подзабытую — «Стратегию-2020». Напомним, что вопрос о ее «корректировке» возник практически сразу после того, как «Стратегию» приняли на заседании правительства в октябре 2008 года, поскольку кризис сделал документ неактуальным. И вот — итог годовой работы тысячи ведущих экспертов в экономике, политике и смежных областях: 864 страницы текста практических рекомендаций правительству РФ по нерадикальным экономическим реформам без существенных изменений в политической системе.

Сегодня мы рассмотрим один из разделов скорректированной «Стратегии-2020» - борьба с бедностью.

Как следует из доклада, Россия — это страна бедных. Причем, налицо пренеприятная тенденция. С одной стороны, граждан с доходами ниже прожиточного минимума становится меньше — с 29% в 2000 году до 13,1% в 2010-м. С другой, среди этих бедных все большую долю (сейчас — 55%) составляют не старики и алкоголики, а семьи с детьми.

Как отмечают авторы доклада, это не есть хорошо. Дело в том, что такие дети привыкают жить в постоянной нужде, и воспринимают ее как норму. На языке доклада это называется «межпоколенное воспроизводство бедных с одновременным формированием у них особой субкультуры бедности». Вырастая, эти дети работать попросту не хотят. «В 2009 году 6,3 млн мужчин трудоспособного возраста не выражали желания работать против 5,9 млн в 2000 году. Эта проблема затрагивает прежде всего мужчин 20—24 лет, а также лиц обоего пола старше 50 лет», — сухо констатируется в докладе. Понятно, что это означает - люмпенизацию населения.

Таких люмпенов, по утверждению авторов доклада — 3% россиян, или 5 миллионов человек. И это — без учета бомжей и мигрантов-нелегалов. В целом, питательной средой для появления новых люмпенов выступает прослойка населения, живущая в хронической бедности — а это 7−10% населения страны.

Не истреблена окончательно и так называемая экстремальная бедность, когда речь идет уже о физическом выживании в условиях лишений. По данным Росстата, в 2009 году 7% россиян недоедали, а 2% и вовсе голодали («имели питание ниже 1 500 килокалорий, т. е. ниже потребности в калориях для основного обмена», — сказано в докладе).

Авторы делают вывод, что традиционные для России методы борьбы с бедностью — повышение пенсий и социальных пособий — оказываются сегодня неэффективными. Практически все «нулевые» социальные расходы составляли 8−9% ВВП, а в 2010-м доля социальных трансфертов в структуре доходов населения вообще достигла исторического максимума — 18%. Такого не бывало даже на заре горбачевской перестройки, в 1985-м. Но толку от этих трансфертов — кот наплакал.

Получается, социальных пособий у нас все больше, а число бедных уменьшается еле-еле. Причина столь ненормальной ситуации — социальная помощь до реальных бедных попросту не доходит. Пособия у нас распределяют по категориям населения. В итоге, большинство «социальных» денег получают пенсионеры, тогда как реально не сводят концы с концами семьи с детьми.

Кроме того, две России — богачей и бедняков — все дальше расходятся между собой. С 1990 года 20% наиболее обеспеченных граждан только богатели: их доля доходов выросла с 33% до 48% (от всех доходов, которые получают россияне). Доходы следующих, менее богатых 20% практически не изменились. А вот 60% тех, кто зарабатывал меньше, неуклонно беднели. Доля доходов самого нижнего, первого квентиля, сократилась за это время в 2 раза, второго квентиля в 1,5 раза.

Итак, россияне бедны. У подавляющего большинства сограждан нет ни денег, ни приносящей доход собственности. «Доходы от собственности и финансовых активов составляют около 8% от доходов населения, но только 2% домохозяйств отмечают их как значимый источник денежных поступлений, 3% домохозяйств располагают сбережениями свыше 1,5 млн рублей», — указывается в докладе.

Авторы предлагают целых четыре сценария борьбы с бедностью.

Инерционный сценарий

Суть: система социальных лифтов, трансфертов населению и налоговая система (у нас бедные, в относительных величинах, платят много налогов с доходов, а богатые — мало) остаются неизменными. Расходы на социальную политику фиксируются в процентах к ВВП.

Результаты: экономический рост не будет приводить к быстрому сокращению бедности, как это было в 2000—2007 годах. Отсутствие социальных лифтов и ограничения в доступе к социальной защите у 50% бедных будут способствовать медленному сползанию в зону «застойной бедности» все новых слоев населения.

Плюсы: самоуспокоенность элиты, так как «покупка» голосов пенсионеров обеспечивает хорошие результаты на выборах.

Минусы: риск роста социального недовольства тех групп граждан, на которых не распространяется основной объем социальной помощи государства — нечиновный средний класс, бедные семьи с детьми (особенно живущие в крупных городах).

Уравнительно-популистский сценарий

Суть: механистическая борьба с проявлениями неравенства при игнорировании причин его возникновения. Введение прогрессивного подоходного налога и усиление регулирования рынка труда (в данном случае — повышение минимальной зарплаты, например, до 150% от прожиточного минимума трудоспособного человека).

Результаты: рост уклонения от уплаты налогов; формально произойдет существенное сокращение неравенства, но из-за того, что богатые будут больше уклоняться от уплаты налогов, в реальности неравенство вырастет; более жесткое регулирование рынка труда отрицательно скажется на занятости.

Плюсы: субъективное восприятие неравенства на первоначальном этапе существенно улучшится.

Минусы: неприятие сценария верхней частью среднего класса (в том числе работодателями), которая не приемлет идею прогрессивного подоходного налога на уровне идеологии и научилась эффективно обходить избыточно жесткие требования российского трудового законодательства. При усилении давления эта группа населения может активизировать эмиграцию.

Радикально-модернизационный сценарий

Суть: всестороннее разблокирование социальных лифтов, максимальное дерегулирование ведения бизнеса; повышение доступности качественного образования для беднейших слоев населения (образовательные кредиты, значимые стипендии для детей из малоимущих семей, создание при ведущих вузах подготовительных отделений для одаренных детей); введение контракта во всех отраслях бюджетной сферы — образовании, здравоохранении, правоохранительных органах, армии (с переводом последней на контрактную основу); радикальное снижение тарифа страховых взносов, снижение их регрессивности, в перспективе — объединение страховых взносов с НДФЛ; введение налога на недвижимость физических лиц; расширение адресности социальных выплат с внедрением социального контракта.

Плюсы: активизация населения.

Минусы: сценарий явно выходит за рамки сферы социальной защиты. Его реализация требует модернизации практически всех сторон общественной жизни и может сопровождаться значительными социально-политическими потрясениями.

Умеренно-модернизационный сценарий

Суть: гармонизация действий в распределении полномочий между рынками, государством и семьей по обеспечению благосостояния на различных этапах жизненного цикла семьи. Это означает следующее: разработку новой методологии определения и измерения бедности и неравенства; мониторинг влияния на бедность и неравенство экономического роста, социальной политики; формирование профилированной системы пособий; развитие рынка услуг по уходу за пожилыми; создание новых ипотечных продуктов, содействующих трудовой мобильности и выравниванию условий жизни. В рамках данного сценария предлагается до 2020 года приоритетным направлением социальной помощи сделать поддержку семей с детьми: создание социальных лифтов для каждого ребенка, увеличение пособия для детей из бедных семей при усилении адресности выплаты.

Плюсы: реализуемость в сложившихся институциональных условиях; электоральная привлекательность (в отличие от масштабного реформирования в рамках предыдущего сценария, где неизбежно будут выигравшие и проигравшие).

Минусы: рост бюджетных расходов; высокий удельный вес расходов на социальные выплаты.

Как видите, однозначных решений по борьбе с бедностью «Стратегия-2020» не предлагает. Какой сценарий выберет правительство, рассуждает ведущий эксперт Московского центра Карнеги Николай Петров:

— Мне кажется, сценарии борьбы с бедностью написаны в отрыве от других проблем, стоящих перед Россией. Как будто авторы писали свои предложения без оглядки на то, что пишут другие. При этом очевидно — уже по названию и описанию сценариев — что им самим нравятся сценарии радикально-модернизационный и умеренно-модернизационный, и не нравятся два других. Вот с этим я не соглашусь.

На мой взгляд, то, что авторы называют уравнительно-популистским сценарием — самый разумный и логичный вариант. Прежде всего, потому, что он предполагает введение прогрессивного налога. Дело тут даже не в том, что таким образом мы боремся с бедностью (хотя и в этом направлении сценарий работоспособен). Просто в России сегодня есть серьезная проблема, и прогрессивный налог способен ее решить.

Нынешний плоский подоходный налог удобен для правительства тем, что легко собирается. Но что намного важнее — он не превращает граждан в налогоплательщиков. Плоский подоходный налог автоматически изымается из зарплаты — фактически, его платит работодатель. В итоге, гражданин никак не чувствует, что дает собственные деньги на работу правительства. Раз так — он не следит, насколько эффективно его деньги тратят, чего правительству и надо.

А вот прогрессивный — другое дело. В этом случае, вы платите дифференцированный налог в зависимости от дохода, причем вносите деньги лично — допустим, в конце года. Поэтому вы видите и ощущаете, что вынули из портмоне и заплатили 20% своего дохода за год, или 30%, или 40%. В этом случае вы не будете безучастно смотреть, что правительство тратит гигантские деньги впустую или на вещи, которые вам кажутся ненужными. Вы станете возмущаться. Поэтому именно уравнительно-популистский сценарий оптимален по сумме позитивных последствий. Он делает из граждан реальных налогоплательщиков, и подталкивает к каждодневному контролю за деятельностью правительства.

«СП»: — А другие сценарии?

— А вот сценарии, на которых предлагают остановиться сами авторы, идут в русле сохранения популистской модели во взаимоотношениях граждан и общества. В рамках этой модели правительство выступает добрым дядей, который заботится обо всем, в том числе о бедных слоях населения.

Авторам почему-то кажется, что правительство умно и должно заботиться о гражданах. Между тем, речь нужно вести о максимальном освобождении инициативы самих граждан. При этом правительство должно обеспечивать перераспределение доходов в пользу беднейших слоев, и выстраивать социальные лифты.

«СП»: — Новое правительство будет бороться с бедностью, и способно ли оно достичь успехов в этой борьбе?

— Думаю, не будет способно бороться. Тут важно понять, для чего эта борьба осуществляется. Один вариант — это популизм, демонстрация того, какой у нас замечательный лидер, при котором доля бедных уменьшается, а благосостояние граждан растет. Второй вариант — обеспечение такого развития общества, при котором не будет расширяться слой населения, который, по выражению авторов доклада, живет в условиях застойной бедности.

Это расширение очень опасно для любого государства. В Америке это явление называют «велфер-психология». Это когда возникает паразитический слой населения, который живет плохо, но при этом ничего не делает, чтобы жить лучше, и рассчитывает на рост субсидий со стороны государства. А государство, со своей стороны, когда сталкивается с политическими задачами, с тем, что ему нужно получить на выборах поддержку, готово бросить дополнительные деньги этим людям, и рассчитывает на их голоса.

Это серьезная проблема, и она связана с выбором цели. Мне же неясно, для чего все-таки нам бороться с бедностью? Ради того, чтобы обеспечить нормальные условия существования для всех? Или ради того, чтобы стимулировать людей повысить свой уровень, чтобы государство не раздавало бы деньги, а создавало социальные лифты?

Именно четкой цели в новой «Стратегии-2020» не просматривается. По тому, как описаны сценарии, ставится, скорее, абстрактная цель: если бедных будет меньше (а уровень бедности определяет государство) — всем будет лучше. На деле, это далеко не факт…