Козак делит Тришкин кафтан

Правительство РФ готовится пересмотреть систему разделения полномочий между центром и регионами. В качестве первого шага 9 февраля, на совещании у вице-премьера Дмитрия Козака, было принято решение о создании рабочей группы Минфина, Минюста, Минэкономики, Счетной палаты, Госдумы и Совета федерации, которая займется инвентаризацией региональных бюджетов. Об этом сообщает «Коммерсант».

По информации издания, группа уже в 2016 году намерена создать так называемый «минимальный бюджет» для каждого субъекта РФ. Такой бюджет будет представлять совокупность первоочередных расходных обязательств региональных властей, вытекающих из их полномочий, плюс расходных обязательств, вытекающих из переданных им федеральных полномочий, которые оплачиваются субсидиями из центра.

Расходы в региональных бюджетах предполагается нормировать. В итоге, на выходе Минфин сможет представить в кабмин информацию о том, какие минимальные траты нужны в силу закона каждому субъекту РФ, и насколько они обеспечены доходами.

Тема «минимального бюджета» возникла в ходе обсуждения в Минфине кризиса региональных финансов и проблемы выкупа регионального коммерческого долга, который в последнее время ощутимо вырос. Как утверждает Минфин, регионы в ряде случаев не смогли объяснить свою долговую политику, ссылаясь на то, что их собственных доходов не хватает на исполнение обязательств.

18 февраля Минфин обсудил эту проблему с регионами, а в марте ведомство Антона Силуанова запросило у всех субъектов РФ информацию для будущего нормирования расходов их «минимального бюджета». По идее, «минимальный бюджет» и инвентаризация полномочий позволят впервые создать достоверное представление о качестве финансового управления в России.

Дело это, надо заметить, небыстрое. Реестр имеющихся расходных обязательств Минфин рассчитывает получить к 1 июля. Выяснить, сколько регионы обязаны расходовать по законам и подзаконным актам — к концу 2016 года. И только в 2017-м будет возможна работа по систематизации этих обязательств.

Однако уже в апреле 2016 года рабочая группа должна обсудить закрепление за субъектами на постоянной основе части федеральных полномочий, плюс размеры субсидий для их исполнения. В перспективе это потребует отказа от субсидий и передачи регионам от РФ части доходной базы.

Что стоит за инициативами группы Козака, к каким политическим последствиям приведет перераспределение полномочий между центром и регионами?

— Состояние региональных бюджетов, действительно, крайне тяжелое, — отмечает руководитель направления «Финансы и экономика» Института современного развития Никита Масленников. — Общий долг регионов перевалил за 2,3 трлн рублей, при этом 76 субъектов Федерации закончили 2015 год с дефицитами бюджетов. Да, в федеральном бюджете-2016 и Антикризисном плане правительства РФ заложены около 300 млрд рублей на помощь регионам — точнее, на обслуживание долов регионов перед коммерческими банками. Но сегодня есть стойкое ощущение, что этих денег не хватит, чтобы снять остроту ситуации.

Кредиты, которые набрали регионы для покрытия дефицита своих бюджетов, как правило, срочные и дорогие, плюс крайне неудобные для пролонгации и реструктурирования. Чтобы запустить процесс реструктуризации, субъектам РФ нужны дополнительные средства.

Отсюда идея создать рабочую группу, которая оперативно, буквально до апреля, решит острые текущие вопросы. Напомню, что в апреле правительство будет вносить в Госдуму пакет поправок к бюджету-2016, и в нем необходимо учесть скорректированные — увеличенные — трансферты регионам. Плюс выработать условия, на каких регионы эти увеличенные трансферты будут получать.

Собственно, «минимальные бюджеты» — это четкие приоритеты расходов для каждого региона. Этих приоритетов регион должен будет придерживаться, по крайней мере, в 2016 году, чтобы получать дополнительное федеральное финансирование.

Речь не идет о дополнительной централизации. Просто регионам дают дополнительные средства, а субъекты взамен должны принять на себя обязательства по расходной политике. В первую очередь, они касаются исполнения указов президента 2012 года — финансирования зарплат бюджетников и социальной сферы.

А дальше перед рабочей группой будет поставлена новая задача: просчитать параметры межбюджетных отношений и наметить трек, по которому они будут меняться, с прицелом на трехлетнее бюджетное планирование (с 2017 года мы возвращается к бюджетной «трехлетке»). Нужно понять, как будут меняться расходы в каждом регионе в течение трех ближайших лет и каких источников доходов ему не хватает. Возможно, в результате регионы получат некоторые дополнительные источники.

«СП»: — Почему нынешняя модель распределения полномочий довела бюджеты субъектов до глубокого кризиса?

— В консолидированном бюджете РФ наблюдается явный перекос в сторону федеральной составляющей. Между тем, исторически предполагалось, что доля федерального бюджета в консолидированном будет составлять 50%. Сейчас она превышает 60%, и в такой ситуации термин бюджетный федерализм можно смело брать в кавычки.

Кроме того, остается крайне запутанной система разного рода трансфертов, субсидий (их сегодня несколько десятков) и каналов перетока федеральных бюджетных средств в региональные бюджеты.

Такая ситуация блокирует возможности региональных бюджетов оперативно перераспределять средства для текущих нужд. Отсюда постоянные перекосы в бюджетах субъектов: вроде бы и деньги у них есть, но потратить их нецелевым образом — на цели, которые не согласованы с федеральным центром — невозможно. Причем, если целевые федеральные деньги регионы тратят не полностью, их за это наказывают — урезают объемы федерального финансирования.

О недостатках этой системы много говорили еще в 2008—2009 годах, но воз остался и ныне там — с небольшими косметическими улучшениями.

«СП»: — Почему так произошло?

— В начале нулевых годов перед российским правительством была поставлена масштабная задача: привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. По мере решения этой задачи происходило выстраивание и усиление политической вертикали. Скажем, если регионом управляет губернатор, назначаемый центром, о каком самостоятельном региональном бюджете может идти речь?! Для центральной власти такое положение было очень удобным с точки зрения управления.

Но жизнь показывает, что жесткие политические рамки всегда сильно ограничивают экономическое развитие. И проблема сейчас заключается в том, что выходить из создавшегося положения весьма затруднительно.

Структурная реформа межбюджетных отношений требует еще и серьезного изменения политической системы.

«СП»: — Что конкретно вы имеете в виду?

— Возвращение к выборности губернаторов. Сейчас губернатор исполняет роль политического «смотрящего» за регионом и решает, прежде всего, задачи, которые ставит федеральный центр. Очень часто такой руководитель не вполне четко видит возможности региона и обладает очень слабыми коммуникациями с региональными элитами и региональным бизнесом. Эти коммуникации и влияние глав регионов теперь нужно восстанавливать, и резерв такого восстановления — большая самостоятельность и свобода маневра в бюджетной сфере.

Нужно, кроме того, повышать ответственность региональных элит. Двигаясь в этом направлении, в рамках парламентских выборов 2016 года, мы можем получить более привязанный к интересам регионов депутатский корпус.

Вместе с тем, надо понимать: даже если будет принято политическое решение дать регионам больше самостоятельности, осуществить его будет крайне непросто. Потому что непонятно, что в этом случае останется в бюджете Федерации, у которой имеется солидный список собственных обязательств. А в этот список, между прочим, включены общегосударственные задачи и социальные обязательства.

Поэтому центру и регионам придется искать компромисс. Да, все понимают, что субъектам Федерации нужно передавать дополнительные источники финансирования региональных бюджетов. Но при текущем уровне дефицита федерального бюджета (за январь-февраль 2016 года он составил 0,9% ВВП) передавать регионам, по сути, нечего. С этой точки зрения, задача рабочей группы Козака — делить Тришкин кафтан…

— Инвентаризация региональных бюджетов, которую проводит федеральное правительство, означает дополнительное усиление контроля центра над регионами, — считает политолог, директор Института политических исследований Сергей Марков. — И надо понимать: в нынешних условиях — гибридной войны, которую Запад ведет против России с целью смены режима — децентрализация в принципе невозможна.

Думаю, движения в сторону большей финансовой самостоятельности регионов также не будет. Да, с одной стороны, пересмотр полномочий между центром и субъектами Федерации давно назрел, но вряд ли такая реформа будет запущена сейчас. В течение большого избирательного цикла 2016−2018 годов в России, когда на политическое руководство страны идет атака со стороны Запада, дать регионам большую самостоятельность — значит, политически ослабить центральную власть. Причем, сделать это в значимый и крайне неподходящий момент…