Бюджетные деньги не всегда любят тишину: «Не хватает независимых оценок, контроля и публичности»

Оценивать решения российских финансовых чиновников — Минфина РФ и Центробанка — должен специальный Бюджетный совет, такую идею выдвинули в Центре макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП).

В подготовленном ЦМАКП докладе «Бюджетное правило в отечественной системе государственных финансов» (автором значится эксперт центра и ИНП РАН Эмиль Аблаев) говорится о необходимости осуществлять более жесткий контроль над расходованием казны, поскольку давление на государственные финансы растет, пишут «Известия».

Возможности роста доходов сужаются — экономика растет крайне медленно, поступления от продажи сырьевых ресурсов падают, налоговый пресс усилен по максимуму, перечисляются текущие сложности в докладе. Проблемы создает и госдолг — высокая ставка не только делает его обслуживание все более дорогим, но и усиливает инфляцию.

Впрочем, устойчивость экономической системы обеспечивает бюджетное правило, при котором в бюджет закладывается базовая цена нефти. Однако в последнее время проявляются изъяны этого механизма, который не слишком устойчив к внешним шокам и зависит от приоритетов бюджетной политики в различные временные промежутки.

Предполагается, что Бюджетный совет будет независимым консультативным органом и ему необходима дистанция от исполнительной власти. Предлагаемый формат — бюджетный офис при Федеральном собрании. Он может заниматься анализом долгосрочной устойчивости бюджета, оценкой макроэкономических параметров, мониторингом соблюдения ограничений, отмечают в ЦМАКП.

Есть ли необходимость в Бюджетном совете, или можно просто наделить дополнительными функциями одну из существующих консультативных структур? С таким вопросом «СП» обратилась к экономическому аналитику, главному редактору invoicemedia.ru Денису Миролюбову.

— Формально, в России достаточно структур для финансового контроля: казначейство, Счётная палата и так далее. Проблема не в отсутствии необходимых институтов, а в их уровне независимости и, что важно, публичности оценки решений.

Если и стоит искать смысл в создании Бюджетного совета, то при одном условии — чтобы он был реально независим и публичен. Если же это будет очередной экспертный орган без вышеуказанных параметров, то он будет просто дублировать ту же Счётную палату.

«СП»: Предложение о создании Бюджетного совета увязывается бюджетным правилом, касающимся нефтегазовых доходов. В то же время, согласно заявлениям официальных лиц, нефтегазовые доходы уже не имеют для бюджета прежнего значения. Выходит, эти заявления не совсем точны, раз их использование требует создания целой структуры?

— Заявления о снижении роли нефтегаза верны лишь частично. Да, доля этих доходов колеблется, но они всё равно остаются ключевым источником волатильности бюджета.

Через них всё так же проходит основная логика бюджетного правила, то бишь накопление и расходование резервов.

Скорее всего, задача шире. Например, контроль макропараметров бюджета в целом.

Может быть, речь пойдёт о создании аналога фискальных советов, как это сделано в Евросоюзе — органа, который оценивает не просто цифры, а допущения и прогнозы заведомо до принятия решений. Если так, то смысл в Совете будет.

«СП»: Не станет ли создание такого совета бюрократическим обременением бюджетного процесса?

— Ключевой вопрос здесь не в скорости, а в функции. Если Совет получит право лишь блокировать решения — тогда медленная государственная машина затормозит еще сильнее.

Если же это будет консультативный орган с публичной критикой — влияние на скорость принятия решений будет минимальным, зато польза будет очевидна. К тому же на практике подобные органы прежде всего повышают цену ошибки для правительства.

Инициатива создания Бюджетного совета выглядит не столько новацией, сколько запоздалой попыткой вернуть бюджетной политике утраченную предсказуемость, считает директор по стратегии ИК «Финам» Ярослав Кабаков.

— Скажем, в международной практике подобные структуры давно используются как инструмент давления через публичную экспертизу, именно этого сегодня не хватает российской системе.

На фоне усиления роли государства в экономике и фактического размывания бюджетных ограничений, появление независимой площадки, способной давать жесткую оценку макропрогнозам, параметрам бюджета и отклонениям от правил, становится не просто желательным, а необходимым элементом инфраструктуры доверия.

Причем речь идет не о контроле в формальном смысле, а о создании репутационных издержек для решений, которые сегодня слишком легко корректируются под текущие задачи.

«СП»: Особый упор авторы идеи создания совета сделали на бюджетное правило.

— Повторяющиеся изменения бюджетного правила — прямое следствие внешних шоков и внутренней фискальной экспансии. Но проблема в том, что гибкость постепенно превратилась в произвольность: правило утратило функцию якоря и стало восприниматься как настраиваемый механизм.

В таких условиях любые заявления о долгосрочной устойчивости бюджета слабо убеждают без независимой верификации. Повысить предсказуемость можно только через институционализацию — четкие и заранее прописанные условия отклонений, ограничение частоты пересмотров и обязательную публичную оценку последствий принимаемых решений.

Текущая версия бюджетного правила формально сохраняет свою роль, но де-факто работает лишь частично: сглаживание нефтегазовых доходов остается, однако дисциплинирующая функция ослаблена.

Без внешнего экспертного давления эта конструкция и дальше будет размываться. Именно поэтому Бюджетный совет в предлагаемом формате — не декоративный орган, а инструмент, который способен повысить качество фискальной политики за счет прозрачности и публичной ответственности.

Это не решит всех проблем, но создаст рамку, в которой отклонения от заявленных принципов станут политически и экономически более затратными.