Местное самоуправление в год юбилея

2014 год для России ознаменовался, в том числе, тихим юбилеем — 150-летием земской реформы. 1/13 января 1864 года Царь-Освободитель подписал Указ Правительствующему Сенату, утверждающий «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». О юбилее загодя напомнил президент Владимир Путин. Выступая с Посланием Федеральному собранию, он сказал: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году — в год 150-летия знаменитой Земской реформы».

Спустя год можно оценить, как выполнено указание президента. В течение 2014 года изданы семь федеральных законов, вносящих изменения в рамочный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Наиболее важный из них — закон от 27 мая № 136-ФЗ, предоставивший субъектам Федерации издавать законы, определяющие, как должны избираться главы муниципальных образований и депутаты представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением. Главы могут избираться непосредственно населением, а могут депутатами соответствующих представительных органов. Районные и городские депутаты также могут избираться гражданами непосредственно, а могут делегироваться из числа депутатов представительных органов поселений и внутригородских районов соответственно.

Выступая 26 мая 2014 года на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, Владимир Путин сказал: «Нормы эти, и я хотел бы это особенно подчеркнуть, не носят императивного характера, они не навязываются, и они не обязательны, но это ещё одна из опций, которую вы можете выбрать, один из вариантов в дополнение к тому, что функционировало, действовало до сих пор».

Что же выбрали субъекты Федерации?

В 17 регионах изданы (или уже прошли первое чтение и будут приняты до конца года) законы, отменяющие прямые выборы глав либо всех муниципальных образований данного региона, либо всех городских округов, либо региональной столицы. Если до издания федерального закона от 27 мая населением избирались мэры 32 региональных столиц, то ныне такая норма сохранилась лишь для 15.

Введено деление на внутригородские районы и отменены прямые выборы депутатов городского представительного органа пока только в одном крупном городе — Челябинске. Но применительно к сельским районам замена прямых выборов на делегирование депутатов сельсоветов уже осуществляется минимум в двух регионах (Амурской и Липецкой областях). Председатель комитета Совета Федерации по местному самоуправлению Дмитрий Азаров (ушедший в отставку мэр Самары) заявил, что эта идея сейчас обсуждается «буквально во всех федеральных округах» и региональные законодатели хотят посмотреть, как будут развиваться дела в территориях-пионерах. Поэтому не исключено, что следующий, 2015 год станет годом замены прямых выборов городских и районных депутатов на делегирование из состава нижестоящих представительных органов.

Местное самоуправление в любой стране пользуется некоторой автономией от центральной власти и контролируется ею. Баланс автономии и контроля в каждой стране свой, и со временем он меняется. Но для РФ характерны значительные перемены в этом балансе, так сказать, из парной да в прорубь. Принятый в 1995 году закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…» предоставлял власти на местах такую самостоятельность, что и не снилась европейцам. Принимавшиеся начиная с 2003 года (когда была издана новая редакция рамочного закона) нормативные акты последовательно урезали автономию МСУ. Поправки 2014 года выглядят очередным шагом в том же направлении, причём ставящим местное самоуправление на грань ликвидации и перехода к системе назначений.

Это, так сказать, запланированные последствия федерального закона от 27 мая. Но есть и внеплановые. Прежде всего, стоит назвать отставки мэров двух миллионных городов — Ростова-на-Дону и Самары.

Михаил Чернышёв руководил Ростовом-на-Дону 21 год. Четырежды (в 1996, 2000, 2004 и 2010 гг.) он выигрывал выборы мэра города. Дмитрий Азаров стоял во главе Самары первый срок (избран в 2010 году). Объединяет столь разных мэров три черты: оба они не вписались в команды новых губернаторов своих регионов (Василия Голубева в Ростовской области и Николая Меркушкина в Самарской), обоим до истечения срока полномочий оставался один год, оба считались безусловными фаворитами на выборах. Но отмена выборов главы администрации лишила их шансов остаться у власти — и в новой политической ситуации оба предпочли добровольную отставку и новую должность (Михаил Чернышёв стал заместителем губернатора, Дмитрий Азаров — представителем Самарской области в Совете Федерации). По мере приближения сроков перевыборов мэров в других крупных городах можно ожидать и новых отставок.

Отмена прямых выборов глав администраций городов изменяет рисунок выборов депутатов городских представительных органов. Они перестают быть второстепенными по отношению к мэрским кампаниям. Теперь именно на них должен решаться вопрос о городской власти.

Примером нам могут послужить прошедшие 14 сентября выборы депутатов городской думы в малом городе Ростовской области — Азове. В избирательной гонке соревновались три команды: «единая команда» действующего мэра Сергея Бездольного (члены ЕР и беспартийные, выдвинутые ЕР), Азовская гражданская патриотическая коалиция, она же «команда Терещенко» (члены КПРФ и СР и беспартийные, выдвинутые партиями и самовыдвиженцы), и «команда Машенцева» (выдвинутые «Яблоком» и беспартийные самовыдвиженцы). Благодаря удачно проведенной агитационной кампании и грубым ошибкам конкурентов триумфальную победу (20 мандатов из 22) одержала команда Бездольного. Но запросто могла и проиграть, будь оппозиция пограмотнее и поэнергичнее.

В 2015 году выборы представительных органов пройдут в Ростове-на-Дону и ещё восьми городах области — и уже сейчас, на дальних подступах, очевидно, что повсюду развернётся соревнование команд, использующих тот или иной зонтичный бренд и созданных вокруг лидера — кандидата в главы города.

Таит в себе сюрпризы и замена прямых выборов депутатов районных и городских представительных органов делегированием из состава нижестоящих дум и советов. Дело в том, что чем ниже уровень выборов, тем ниже порог для участия в них.

Так, на выборах в Саратовском районе Саратовской области 8 сентября 2013 года во всех 12 муниципальных образованиях района были зарегистрированы целые команды кандидатов из жителей областного центра. Один из политических магнатов региона, депутат областной думы, увидел в замене прямых выборов районных депутатов на делегирование представителей от сельсоветов свой шанс получить большинство в районном собрании. Ранее этот магнат и не пытался выдвигать кандидатов на выборах районного собрания, понимая, что избиркомы найдут способ забраковать подписи. Но когда подписей для регистрации требуется меньше десятка, ситуация меняется.

Тогда ситуация разрешилась компромиссом между магнатом и главой района. Но Россия велика, и распространение по ней системы делегирования ещё принесёт сюрпризы.

Трудно удержаться от аналогии между судьбой дореволюционного земства и современного местного самоуправления. Земская реформа Александра II в 1889—1890 гг. была столь существенно урезана введением должности назначаемых губернаторами земских начальников и созданием при губернаторах присутствий по земским делам, что нормативные акты 1889−1890 гг. получили наименование земской контрреформы. Законодательные новации последних лет вполне заслуживают названия «контрреформы местного самоуправления».

Но нельзя не провести и ещё одну аналогию. Земская реформа проводилась в обстановке сильного расстройства российских финансов вследствие Крымской войны, освобождения крестьян и польского восстания; земская контрреформа осуществлялась в пору бурного экономического роста и финансового благополучия. Реформа МСУ в РФ осуществлялась в разгар трансформационного кризиса, контрреформа — во времена путинского изобилия. И это не случайное совпадение, тут налицо простая логика.

При пустой казне центральная власть не может финансировать местные нужды и предоставляет местам автономию — раз не можем дать денег, дадим больше самостоятельности, пусть как-то выкручиваются сами и на свои средства. При полной казне центральная власть выделяет на места ресурсы, но вслед за финансированием идёт и ужесточение контроля — ведь за деньгами присмотр нужен, а то разворуют. В этом смысле акты 2014 года оказались не ко времени.

Фото: Владимир Смирнов/ ТАСС