Порошенко идет к абсолютной власти

2 июля президент Украины Петр Порошенко внес на рассмотрение Верховной Рады законопроект о децентрализации власти. Днем ранее он собрал журналистов и представил давно обещанный и разрекламированный закон. Правда, сам документ оказался еще не готов, поэтому судить о нем можно только по словам самого Порошенко и тому, что появлялось в прессе ранее.

Судя по выступлению Порошено, главное в законопроекте то, что Украина останется унитарным государством с сильной центральной властью. Ни о какой федерализации речи и быть не может. По словам украинского президента, «социологические исследования убедительно свидетельствуют, что впечатляющее большинство украинцев категорически отвергают идею федерализации и высказываются за унитарное устройство Украины». Более того, его проект поправок должен стать «надежной прививкой против бациллы федерализации». Любопытно, знают ли немцы или жители других федеративных государств, что они поражены некоей бациллой, по версии Петра Порошенко?

Проект децентрализации, якобы, создан с уважением к местной специфике и традициям, гарантирует регионам широкие финансовые и административные полномочия. Но, на деле, многое в нем сводится к формальностям. А некоторые положения, напротив, усиливают власть президента. Так, предполагается, что институт глав государственных администраций, то есть губернаторов, назначаемых президентом, будет отменен. Вместо него управлением будут заниматься исполнительные комитеты, подконтрольные только избираемым гражданами местным советам.

Вместе с тем, для «надзора» вводится новый для Украины институт префектов — представителей президента на местах, которые будут выполнять контрольные функции. Они не должны вмешиваться в работу органов местного самоуправления, но имеют возможность приостановить практически любое их решение, если оно, по их мнению, будет противоречить Конституции. Президент же и вовсе имеет право распускать местные советы, если они будут «посягать на территориальную целостность Украины». Как именно посягать, в законе не уточняется. Такая система заставляет вспомнить о так называемых «смотрящих», которые действовали в областях Украины при Януковиче. Только теперь у них есть официальная должность и полномочия.

Порошенко подчеркнул, что децентрализация не означает ослабления полномочий центральной власти в таких вопросах как оборона, внешняя политика, национальная безопасность, верховенство права, соблюдение гражданских свобод.

Не решенным в законопроекте остается и вопрос Донбасса. Документ не предполагает закрепления его особого статуса в Конституции. «Все подобные слухи — это от лукавого. Проект предполагает возможность специфического порядка осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей, что определяется отдельным законом», — заявил Порошенко. Он добавил, что у этого региона не будет больше прав, чем в свое время у Крыма. Весьма красноречивое заявление, если учесть, к чему привело нежелание Киева идти на диалог с Крымом и расширить права полуострова.

Возможно, в ответ на внесение проекта децентрализации власти, власти ДНР и ЛНР 2 июля объявили, что 18 октября проведут местные выборы. Представитель МИД Франции призвал руководство народных республик воздержаться от «односторонних инициатив». При этом критики проекта Порошенко, который также является односторонней инициативой, не последовало.

Впрочем, далеко не факт, что президенту Украины удастся провести свой закон через парламент — там нашлось много противников проекта даже среди членов его партии. Сомнительно, что попытки Порошенко трактовать минские соглашения так, как угодно ему, и использовать их для усиления собственной власти, помогут урегулировать ситуацию на Украине.

— Судя по тому, что говорил президент, часть замечаний Венецианской комиссии к законопроекту, а их было больше 12, все же учли, — говорит директор украинского Института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник. — Можно надеяться на смягчение предыдущего варианта, который приводил к централизации власти и обеспечению президентского контроля над местным самоуправлением, что никогда не было характерным для Украины.

Но даже несмотря на смягчение проекта, за президентом остаются значительные полномочия в части отмены и приостановки решений местных советов, роспуска самих советов и в других вопросах. Это не соответствует Конституции Украины, по которой у нас парламентско-президентская республика и эти инструменты контроля над местным самоуправлением должны быть в руках, прежде всего, парламента.

«СП»: — Действительно ли полномочия местных властей будут значительно расширены?

— Ликвидация госадминистраций и создание исполкомов при органах местного самоуправления, которая подается, как позитив, на самом деле абсолютно нивелируется введением новой фигуры префекта с контрольными функциями. Формально у префекта будет меньше полномочий, чем у глав администраций, но в реальности местные советы будут не способны принимать решения без согласования с ним. Им придется постоянно договориться с префектом «под ковром», потому что в любой момент этот чиновник может заблокировать любое решение или даже распустить местный совет. Местное самоуправление становится абсолютно контролируемым и регулируемым в ручном режиме центральной властью.

Я бы не назвал этот законопроект продвижением в сторону децентрализации власти. По факту, местное самоуправление не станет более независимым и свободным. Кроме того, в законе нет ни слова о самом главном — о деньгах. Функций у местного самоуправления и сейчас достаточно. Но для их выполнения всегда не хватает денег. И, к сожалению, увеличение финансовой автономности в этом законе не прописано. У Киева останутся административные, конституционные и финансовые рычаги контроля над местным самоуправлением.

То, что предлагает президент — это имитация децентрализации. Кроме того, происходит сужение самого понятия «конституционная реформа». Реформа Конституции давно назрела для Украины и в части работы правоохранительных органов, и в части полномочий в президентско-парламентско-правительственном треугольнике, и во многих других вопросах. К сожалению, об этом в проекте ничего не сказано. Как нет и решения вопроса со статусом Донбасса. Есть только ссылка в переходных положениях о том, что он регулируется дополнительным законом. Напомню, что такой закон принят, но его действие перенесено на период после выборов в Донбассе.

«СП»: — Сможет ли Порошенко продавить принятие этого закона?

— В Верховной Раде многие депутаты, в том числе из коалиции, рассматривают этот законопроект, как попытку создать Кучму-2 или Януковича-3. То есть получить дополнительные полномочия за счет местного самоуправления. Уровень недоверия в элитах крайне высокий. Дальнейшее усиление президента на фоне того, что он уже подмял под себя правительство и оказывает давление на парламент путем снятия неприкосновенности и привлечение некоторых депутатов к ответственности, не в интересах Верховной Рады.

Думаю, Порошенко будет крайне сложно протянуть закон через парламент. Для принятия проекта необходимо два голосования — 226 голосов в первом и 300 во втором чтении. Если 226 голосов Порошенко еще сможет насобирать благодаря своему блоку и ряду коалиционных депутатов, то получить 300 будет очень сложно. Возможно, в процессе доработок к концу года у него появится больше шансов принять этот закон о децентрализации.

Директор Украинского филиала Института стран СНГ Денис Денисов считает, что проект Порошенко только мешает урегулированию конфликта с Донбассом.

— Предложенный Порошенко вариант изменений Конституции Украины — свидетельство продолжающегося процесса выстраивания централизованного государства под интересы одного человека: Петра Порошенко.

От перемены мест слагаемых сумма не меняется. От того, что некоторые административно-территориальные единицы переименуют, а их границы, возможно, немного изменят, суть останется прежней.

Ликвидация областных администраций, с одной стороны, может быть путем к определенной децентрализации. У них забирают функции по ручному распределению финансирования. Но с другой, наделение префектов полномочиями по контролю над действиями местных советов говорит о том, что президент хочет очень жестко контролировать все сферы жизнедеятельности регионов.

Формулировки, что президент может распускать местные советы, если в них «будут замечены элементы сепаратизма», вообще не выдерживают никакой критики. Мы прекрасно понимаем, что в нынешней ситуации любое решение, начиная от повышения или понижения тарифов и заканчивая изменением административных границ внутри региона, может интерпретироваться, как сепаратизм. Центральная власть уже приучила к этому местные элиты, и это просто еще один механизм контроля над местными советами.

«СП»: — Ка именно он работает?

— Сначала президент приостанавливает деятельность советов. Потом начинается рассмотрение вопроса Конституционным судом, где у президента есть квота на назначение шести судей. Понятно, что он может влиять на решения суда. Получается, президент практически по любому поводу может приостанавливать деятельность местных властей. Это говорит не о децентрализации или, тем более, федерализации, а, наоборот, о жесточайшем контроле и дальнейшей централизации государства.

«СП»: — А как этот закон скажется на статусе Донбасса?

— В том-то и дело, что этот проект принципиально никак не решает, а только усугубляет конфликт с Донбассом. Порошенко, который на всех эфирах кричит о соблюдении минских соглашений, должен был базироваться на 11-м пункте этого документа, в котором черным по белому написано: «Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию…». А дальше следует самая важная часть: «…с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов».

Кто-то приглашал представителей этих районов на консультации по поводу инициатив президента? Естественно, нет, и не собираются. Таким образом, поправки, предложенные Порошенко — это прямое нарушения пункта 11 минских соглашений. Президент в очередной раз демонстрирует, что он будет выполнять минские соглашения только как это удобно и выгодно ему. Ему совершенно безразлично мнение жителей этих регионов. Это неприемлемо, и мы все-таки ожидаем реакцию европейских и американских партнеров на эти инициативы. Подобным забалтыванием проблемы только усугубляется, и ни в коей мере не решается.

«СП»: — Думаете, эта реакция последует?

— Мы должны настаивать на том, чтобы она была. Российская Федерация на дипломатическом уровне должна делать акцент на том, что Киев нарушает минские соглашения. Все очень просто и однозначно. Есть пункт 11 документа, в котором все написано, причем после согласования с представителями международного сообщества. Если Киев считает, что этих представителей нет, это их проблема. Другой вопрос, что такие действия не способствуют урегулированию конфликта.

В качестве ассиметричного ответа сегодня утром глава ДНР Александр Захарченко заявил, что в конце октября в Донецке и Луганске будут проведены выборы в местные советы. Увидите, какой визг сейчас поднимут на территории континентальной Украины по поводу этого заявления, которое они будут интерпретировать, как нарушение минских соглашений. Это похоже на разговор немого со слепым, который не может привести к реальным подвижкам в разрешении ситуации.