Конец децентрализации Украины

Петр Порошенко потерпел поражение в борьбе за децентрализацию. В новом политическом сезоне он уже не упоминает о необходимости внесений изменений в Конституцию. Нет никаких следов борьбы вокруг этого вопроса и в парламенте.

Формальная причина — конституционные изменения оказались «просроченными». В соответствии с требованиями Регламента Рады, за изменения нужно было голосовать на прошлой сессии. Это именно формальность — можно опять внести изменения в Регламент и проголосовать. Но за это даже не берутся — голосов нет.

Отмечу, что в России не очень понимают смысл возни вокруг децентрализации, полагая, что речь идет о борьбе украинских «партии войны» и «партии мира» за реализацию Минских соглашений (а пресловутый «особый статус» заложен именно в этом проекте) и за федерализацию.

Это представление неправильное.

Действительно, дискуссия вокруг конституционных изменений выглядит как борьба за реализацию «Минска-2». Во всяком случае, обе стороны конфликта старались представить дело именно так. Однако, «особый статус» является лишь незначительной частью конституционного проекта. Есть основания полагать, что в проект его вставили именно затем, чтобы протащить (под предлогом прекращения войны и восстановления территориальной целостности) другие нормы, касающиеся «децентрализации» в целом.

Никакой дискуссии о федерализации в Украине сейчас нет. Эта идея не популярна ни среди населения, ни, что более важно, региональных элит (им выгоднее нести ответственность перед Киевом и сваливать на него же вину за проблемы регионов).

Так что же происходило на самом деле?

В действительности происходила борьба президента и региональных элит. Как полагается — за власть.

Смысл президентского проекта состояла в следующем.

— Разрушить существующую административно-территориальную систему. Изначально проект предполагал введение трехзвенной системы самоуправления (регион-район-община, вместо область-район) и укрупнение районов (3−5 на область, вместо нынешних нескольких десятков).

— Изменить полномочия и финансовые возможности самоуправления. Большая часть полномочий и финансов спускается на уровень общин, в то время как возможности районов и областей существенно «худеют». При этом количество «степеней свободы» у регионального самоуправления становится меньше (как-то президент оговорился, что после проведения реформы облсоветы, которые принимают не нравящиеся Киеву постановления, будут немедленно распущены).

— Вертикаль исполнительной власти упраздняется — исполнительные функции переходят к исполкомам местных советов, президентская вертикаль имеет контрольные функции.

— Бюджетная система не меняется — она остается централизованной, объем спущенных в регион финансов определяется кабмином. Т.е., центральная власть сохраняет и даже расширяет возможности контроля над вертикалью самоуправления.

Очевидно, что смысл проекта — в разрушении среды обитания региональных элит и централизации системы управления.

Понятно, что региональные элиты были, мягко говоря, недовольны и активно сопротивлялись, настаивая на сохранении существующей системы. Их аргументы и способы противодействия оказались достаточно убедительными. От укрупнения районов отказались еще летом 2015 года. В 2016 отказались и от конституционных изменений. При этом объемы финансирования местного и регионального самоуправления растут.

Следствия этого такие:

Во-первых, президент потерпел сильное и болезненное поражение в укреплении своей власти. С региональными элитами придется делиться.

Во-вторых, внешние игроки упустили возможность сыграть на противоречиях центра и регионов. Справедливости ради скажу, что кое-что делалось (например, был профинансирован ряд решений областных советов в поддержку децентрализации), но, как мне представляется, добиться можно было большего. Впрочем, что-то мы, вероятно, не знаем.

В-третьих, сняты с повестки дня вопросы децентрализации (она дискредитирована президентским проектом) и выполнения Минских соглашений в части конституционных изменений (правда, Порошенко сейчас прямо отказывается от выполнения «Минска-2»).

Автор — политтехнолог, директор Центра политического маркетинга